По правилу синоптика*

Глеб Жога
12 октября 2009, 00:00
  Урал

На Урале начинаются обсуждения региональных бюджетов на 2010 год. В условиях экономической неопределенности главные финансовые документы выглядят безжизненными шаблонами и обречены на многократные пересмотры

Я сегодня не помню, что было вчера,
По утрам забываю свои вечера,
В белый день забываю огни,
По ночам забываю дни.
Александр Блок, «Я сегодня не помню, что было вчера»



Процесс разработки региональных бюджетов предстоящего года на Урале переходит из проектной в законодательную фазу. Первыми о принципах формирования будущего бюджета заговорили в Свердловской области: губернатор Эдуард Россель еще в конце июня обратился к законодательному собранию с бюджетным посланием (см. «Обнародовано бюджетное послание губернатора Свердловской области», «Э-У» № 27 от 13.07.09). Сейчас передовиком бюджетного процесса стало пермское правительство: 24 сентября край первым из территорий Урало-Западносибирского региона принял бюджет 2010 года в первом чтении.

В преддверии принятия главных региональных финансовых документов остальными территориями мы решили проанализировать бюджетные настроения Урала и Западной Сибири. Для иллюстрации взяли несколько характерных территорий. Кроме бюджета Пермского края, принятого в первом чтении, рассмотрели проекты бюджетов Оренбургской и юга Тюменской областей (оба официально выложены в открытом доступе на интернет-порталах администраций). Кризисные металлургические Челябинская и Свердловская области окончательные проекты еще не подготовили (или не захотели показывать): внести их на рассмотрение законодательных собраний планируется 22 октября (впрочем, как и в Тюменской области). Поэтому для оценки бюджетных намерений в этих регионах нам пришлось воспользоваться прогнозными документами: мы изучили доклад министра финансов Челябинской области Виктории Голубцовой на совещании при губернаторе «О подходах к формированию бюджета на 2010 год» и прогноз социально-экономического развития Свердловской области на 2010 — 2012 годы (на основании его показателей должны формироваться базовые показатели бюджета).

То потухнет, то погаснет

Сначала давайте вспомним, каковы текущие экономические условия, в которых областным администрациям приходится составлять финансовые планы. Многие намечавшиеся в конце весны — начале лета положительные тенденции к августу себя не оправдали. Эффект импортозамещения не проявился, неблагоприятная погода заставила к концу лета сдать позиции самую стабильную отрасль — агропромышленный комплекс. Строители и производители стройматериалов, сумевшие благодаря господдержке достроить объекты высокой степени готовности, сделали что могли и снова ложатся на дно. Объем розничной торговли с начала года упорно сжимается, и, похоже, ничто в ближайшее время не переломит этой тенденции: государство потребительский спрос поддерживать не собирается. Из положительного: выправляется металлургия, в большей степени черная и медная (см. «Наша сила», «Э-У» № 38 от 05.10.09).

Угасание едва наметившихся надежд на сбалансированный рост, разнонаправленные тенденции в разных секторах экономики, приводят к полному непониманию ближайшего экономического будущего. Поэтому региональные правительства в своих прогнозах, кажется, решили следовать мудрости «не знаешь что будет — говори, что тенденция сохранится». В сценарных условиях к бюджету Пермского края значится, что индекс промышленного производства в крае в 2010 году в базовом варианте составит 100,9% к 2009 году, в неблагоприятном — 100,7%. Пессимистичней настроены в Свердловской области: здесь показатели составили 94,0 и 97,7% соответственно. Челябинцы, как все «южане», оптимистичнее: по их прогнозам, ВРП области в 2010 году может подрасти на 1,6% к уровню 2009 года.

Однако в тех же сценарных условиях у пермяков оценка индекса промпроизводства на текущий год составляет 78,3 — 81,2%. Удивительная складывается картина: оценка текущего года более неопределенная, чем прогноз на следующий.

Дело в том, что экономический кризис характеризуется не столько падением объемов производства, сколько возрастанием неопределенности и повышением общей волатильности в экономике. В плане экономического развития 2009 год был и остается крайне неоднородным (например, спад в Пермском крае в январе превысил 17% к прошлому январю, в июле — составил 8% к прошлому июлю). Поэтому прогнозирование на следующий кризисный год с точностью до десятых долей и интервалом в 3 — 5%, когда в структуре промышленности больше половины занимают металлургические производства, способные за два-три месяца на треть сократить объемы выпуска из-за падения мировых цен на сырье, на наш взгляд, нелогично.

Чем бог послал

5 октября в Свердловской области приняты очередные (и весьма существенные) поправки в бюджет текущего года. Между тем первое чтение нового бюджета состоится уже менее чем через три недели. В такой ситуации бюджет разрабатывается, видимо, по принципу «как закончится сегодняшний день, мы не знаем, но завтра будет так же». Во многих областях, вне зависимости от экономических итогов и перспектив, собственные доходы бюджета на 2010-й планируются примерно такими же, как и в последней утвержденной версии бюджета-2009. Вряд ли такой метод обоснован для всех территорий.

Сравним прохождение кризиса Пермским краем и Оренбургской областью. По результатам восьми месяцев пермяки показывали спад в развитии промышленности около 18%, оренбуржцы — 10,8%. Собственные доходы регионального бюджета 2009 года в сравнении с 2008-м в Оренбургской области обвалились на 22,3% (8,5 млрд рублей), в Пермском крае на 47,2% (33,2 млрд рублей). Поступления налога на прибыль по итогам полугодия 2009 — 33% и 65% соответственно. Но при таких различиях в развитии экономики динамика бюджетных показателей регионов спрогнозирована почти одинаково. Пункт «налоговые и неналоговые доходы» в 2010 году, например: в Пермском крае подразумевается их рост на 10,5% (плюс 3,9 млрд рублей к уровню 2009 года), в Оренбургской области — на 12,5% (плюс 3,7 миллиарда).

Такой подход к планированию собственной доходной части бюджета свойствен, вероятно, и другим металлургическим территориям. Исходя из доклада Виктории Голубцовой, в предстоящем году в Челябинской области собственных доходов в бюджет планируют собрать чуть меньше, чем в 2009-м: около 44,5 млрд рублей против 49,7 миллиарда. По нашим данным, в Свердловской области уровень собственных доходов в 2010 году и вовсе рассчитывают ровно на уровне текущего плана. В принципе, челябинцы такой метод расчета могут аргументировать тем, что 2009 год для них стал бюджетным и промышленным дном и ниже падать просто некуда (динамика реального сектора области это подтверждает). Но для свердловчан такая аргументация не работает: область до сих пор увеличивает отставание от прошлого года по выпуску продукции (во многом из-за схлапывания потребсектора и неэффективности алюминщиков), а по итогам января — июля сальдированный финансовый результат компаний региона все еще оставался отрицательным (в единственной области Большого Урала).

Особняком стоит в бюджетном плане Тюменская область. Начавшийся в середине весны рост цен на нефть избавил регион от многих кризисных забот: изначально запланированные на уровне в 57,7 млрд рублей суммарные доходы регионального бюджета-2009 затем пересмотрены в сторону повышения до 80 миллиардов (во многом благодаря поступлениям от налога на добычу полезных ископаемых).

Смотри, не трать!

Насчет второй главной составляющей доходов бюджета — федеральных трансфертов и субсидий — мнения в большинстве регионов совпадают. Несмотря на то, что объем трансфертов региональным бюджетам на 2010 год пока не определен, финансовые ведомства территорий сходятся в мысли, что он будет значительно уменьшен. В основном федерального финансирования лишатся транспортные и инфраструктурные направления: строительство дорог, обеспечение равной доступности транспортных услуг и т.п. Исключением в этой ситуации может показаться призыв Эдуарда Росселя в бюджетном послании использовать федеральные деньги как важную часть финансирования региональных расходов.

В отсутствие федеральных субсидий регионам приходится еще больше урезать затраты, при этом инструментов в их арсенале немного. Основной пропагандируемый на федеральном уровне метод — сокращение затрат на госуправление. По разным территориям, траты здесь удастся сократить на 13 — 15%, однако эта статья составляет 7 — 8% всего объема бюджетных расходов. В условиях снижающейся господдержки еще более оскудеет статья «Национальная экономика»: содержание дорожного хозяйства, строительство дорог и отраслевые мероприятия. Вероятно, экономия затронет и разросшуюся в последние пару лет статью «жилищно-коммунальное хозяйство».

В основном регионы пытаются сохранить уровень бюджетных трансфертов муниципалитетам на прежнем уровне, нетипично на этом фоне выглядит лишь вынужденная экономия в Челябинской области. В регионе уже возвращают практику бюджетных кредитов муниципалитетам, кроме того, финансовое ведомство в 2010 году и вовсе собирается исключить из числа дотируемых территорий 11 высокообеспеченных поселений.

Уровень социальной поддержки населения региональные власти всеми способами будут сохранять: зарплаты бюджетникам и отчисления на здравоохранения останутся прежними. Однако подробный анализ затратной части бюджета резонно было бы проводить позже, после принятия всех бюджетов в первом чтении.

Трафаретка

Хочется верить, что 2009 год стал дном спада, и дальнейшего сокращения реального сектора не будет. Правда, жизнь бюджетной системы это все равно не облегчит — пределы падения налоговых поступлений не достигнуты. Например, несмотря на все потрясения в экономике (суммарный индекс роста промышленности по пяти территориям снизился более чем на 20%), поступления налога на доходы физлиц в консолидированные бюджеты областей пока оставались стабильными: по пяти рассматриваемым территориям за полгода-2009 суммарно поступления от НДФЛ составили 91,5% прошлогоднего уровня. Скорее всего, в предстоящем году доходы от НДФЛ будут снижаться.

Вспомним бюджетную практику конца 2008 года, времени разгула кризиса. В те месяцы власти принялись срочно пересматривать уже сверстанные бюджеты на 2009 год в связи с обвальным падением в рыночном секторе. Результатом работы пуганых финансистов стали панические варианты бюджетов: резалось все (см. «В режиме ручной настройки», «Э-У» № 48 от 08.12.08). Впоследствии почти все статьи были пересмотрены в сторону увеличения и доходов, и расходов, в основном благодаря федеральной помощи, отчасти из-за благоприятной конъюнктуры сырьевых цен. Однако те проекты имели общее качество, очень важное в кризисное время: они были сделаны по минимуму, позволяющему региону выжить, грубо говоря, были пограничными между рецессией и катастрофой. А знать свой предел прочности в кризис очень важно. Теперешние же планы бюджетных доходов выглядят, скорее, шаблонами, нежели попытками нащупать пределы бюджетной прочности на следующий год.

* «Правило синоптика» в прогнозировании: с вероятностью 2/3 погода завтра будет такой же, как сегодня.