В начале июня власти Свердловской области реинкарнировали идею укрупнения Екатеринбурга за счет присоединения к нему Среднеуральска, Верхней Пышмы, Березовского и Арамиля. Губернатор Александр Мишарин направил главам городов-спутников письма с предложением в течение месяца подготовить проекты создания объединенного муниципалитета.

В намерении оценить задумку властей «Эксперт-Урал» открывает цикл публикаций, посвященных территориальному развитию региональных столиц Урала. Разобраться в вопросе сейчас — самое время: в ближайшую пятилетку страна должна оправиться от кризиса, а это означает, что мы вновь вернемся к масштабному строительству.

Итак, мы постараемся понять, как будут меняться областные центры, пойдут ли они по пути укрупнения или, наоборот, останутся в своих границах, станет ли среда обитания в них лучше или хуже. Начнем с Екатеринбурга: его объединение с городами-спутниками — крайне амбициозный и спорный проект, порождающий клубок экономических, политических и социальных проблем, определяющий судьбу как минимум пяти муниципалитетов.

Понаехали

Объединение уральских столиц с городами-спутниками — тема давняя. Глава Екатеринбурга Аркадий Чернецкий первый раз выступил с таким предложением еще семь лет назад, однако тогда его никто всерьез не воспринял. Вторая волна интереса нахлынула в 2007 году, когда Минрегионразвития РФ озвучил планы создания 14 агломераций. На Урал пришлось три: вокруг Челябинска, Тюмени и Екатеринбурга, причем к последнему должны были присоединиться муниципалитеты в радиусе 30 км. Ажиотажа снова не случилось: «низам» идея показалась размытой и непонятной, да и к перспективе слияния с областными центрами города-спутники отнеслись настороженно.

На новую инициативу свердловских властей население отреагировало бурно.

Схема управления укрупненного област­ного центра еще не проработана, однако жители и власти городов-спутников уверены: объединение лишит их самостоятельности и самобытности. Особенно негодовали в Березовском и Верхней Пышме. Судя по итогам голосования на официальных сайтах этих городов, против объединения выступают 68 и 80% населения соответственно. В Березовском прошел митинг горожан, не согласных с присоединением к «Большому Екатеринбургу». В нем, по разным оценкам, приняли участие от двух до пяти тысяч человек (население Березовского — 47,5 тыс. жителей). В руках люди держали плакаты «Нет — Большому Екатеринбургу, да — маленькому Березовскому», «Город Березовский был, есть и будет», «Требуем референдум» и т.п.

Население Екатеринбурга тоже настороженно относится к будущему объединению. В голосовании на самом посещаемом городском портале Е1.ru приняли участие более 13 тыс. человек: почти 5 тысяч респондентов против объединения (37,6%), «за» высказались немногим более 4 тыс. человек (32%), полторы тысячи убеждены, что этот вопрос нужно решать на референдуме, остальным либо все равно, либо они считают, что присоединять надо не все города-спутники. Единственный город, в котором большая часть жителей поддерживает объединение — Среднеуральск. 

Администрации Пышмы и Березовского оптимизма тоже не кажут. Не так давно пресс-секретарь главы Березовского Ольга Позднякова заявила СМИ: «Для Березовского от объединения в этом виде плюсов нет, в том числе и для жителей. Скорее всего, все вредные предприятия из Екатеринбурга будут вынесены на периферию, а периферией окажемся мы. Мы категорически против юридического объединения с одним главой, с одним бюджетом». Мэр Верхней Пышмы Виктор Аверенков, негативно настроенный к проекту, и вовсе подал в отставку.

Хвалят «Большой Екатеринбург» только в администрации столицы Среднего Урала. Пресс-секретарь главы города Константин Пудов, например, декларирует в блоге: «Объединение вокруг Екатеринбурга прилегающих территорий позволит дополнительно привлечь в уральскую столицу инвестиции из федерального бюджета, а также внебюджетные и международные. Мы сможем получить больше возможностей для роста местного бизнеса, активнее и эффективнее использовать градостроительное пространство между нашими территориями, развивать транспортную инфраструктуру, коммуникации, которые существуют и которых не хватает между городами. Построение Большого Екатеринбурга на самом деле является стратегически важной задачей. Будущее, в любом случае, за объединением наших территорий. Уже многие рынки, например рынок труда, рынок услуг, в том числе образовательных, рынок жилья, — едины. Это нужно признать и не стоит создавать какие-то искусственные препятствия. Объективных минусов в этом проекте нет. А есть только спекуляции».

Подобные результаты ожидаемы. Их во многом определяет социально-экономическое положение городов-спутников. Бюджетная обеспеченность населения Березовского, Верхней Пышмы и Арамиля в расчете на одного человека выше, нежели в Екатеринбурге. В Среднеуральске — значительно ниже. Обеспеченность услугами здравоохранения и образования в Березовском и Верхней Пышме также ощутимо опережает столицу Среднего Урала. Поэтому логично, что два самых успешных сателлита настроены резко против потери самостоятельности. (Все данные мы рассматривали по итогам 2007 года: он был последним предкризисным и в полной мере отражает ситуацию, сложившуюся за годы экономического роста. Начиная с 2008-го бюджетная система пребывает в состоянии нестабильности и в меньшей степени зависит от фундаментальных факторов развития. Когда проект «Большой Екатеринбург» войдет в активную фазу реализации, скорее всего, экономика городов будет развиваться по закономерностям, характерным для периода роста. Соответственно для нас показателен именно 2007 год.)

Здоровая агломерация

Утрата самостоятельности, пожалуй, является основным аргументом противников объединения. Однако, на наш взгляд, размахивать этим лозунгом как флагом не вполне оправдано. Спекуляции происходят во многом из-за недостатка информации (подробнее см. «Win-win», с. 13).

Административное присоединение спутников к столице (спутники вливаются в «большой город», утрачивают самостоятельность и собственные бюджеты, становятся районами) — первый (но не единственный), при этом самый опасный и малоэффективный способ создания агломерации. Именно его боится население Екатеринбурга и сателлитов. Со стороны городов-спутников картинка выглядит так: несамостоятельность бюджетов предполагает их централизованное распределение. Повлиять на этот процесс города-спутники никак не смогут, потому что получат в большой гордуме не более двух мест на каждого. В личной беседе глава одного из таких муниципалитетов заметил: «Я рад, что у нас 60% НДФЛ возвращается в бюджет. У Екатеринбурга в лучшем случае 30%, остальное забирают область и федерация». Вполне вероятно, что Большой Екатеринбург тоже отдаст 70% этой статьи доходов. Со стороны центра страхи другие: средства бюджета будут уходить на поддержку сателлитов.

Помимо экономических опасений, административное вливание спутников в центр грозит и другими негативными последствиями (см. «Прежде координация», с. 11). Руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики Александр Кынев отметил, что ни один проект укрупнения городов не имел положительного исхода: «К Владивостоку хотели присоединить город Артем, который находится от него в паре километров, но ничего не вышло — местные элиты Артема устроили скандал, заявив, что не хотят терять самостоятельности. То же произошло в ситуации с присоединением к Иркутску Шелехова и Ангарска».

Пожалуй, единственный безболезненный способ приращения городов-спутников к Екатеринбургу — естественное поглощение. Но достроиться хотя бы до Арамиля или Березовского в ближайшем обозримом будущем вряд ли удастся.

Второй вариант — создание ассоциаций муниципалитетов. По словам директора фонда «Центр стратегических разработок “Северо-Запад”» Владимира Княгинина, они носят некоммерческий характер, не реализуют каких-либо проектов, скорее осуществляют информационную функцию. Но здесь основная проблема — неравновесность партнеров. В России пока нет культуры уважения к малому.

Третий вариант (на наш взгляд, более удачный) — агломерация, основанная на договорных отношениях, объединении рынков, создании координирующих органов. На базе этого механизма можно создавать агломерации огромных масштабов. Суть его прозрачна и даже опробована в России. На межмуниципальном уровне создаются экспертные комиссии, которые координируют экономическую политику городов. Подобная концепция уже была опробована в Санкт-Петербурге, когда в рамках проекта Тасис создавались экспертные комиссии по ряду направлений, связанных с координацией использования прилегающих к городу территорий (планирование транспортной схемы, размещение полигонов переработки твердых бытовых отходов, рекреационные зоны, садоводства-товарищества и т. д.). Нечто подобное реализовано в Красноярске: столица и города-спутники ведут совместное территориальное планирование.

На основе таких связей можно строить агломерации с муниципалитетами даже соседних регионов. Так, питерские логисты уже сегодня выносят мощности в Новгород (транспортная инфраструктура развита, а земля дешевле). Еще пример — тверской аэропорт Мигалово, на который планировалось перенаправить дискаунтеры и часть столичных грузовых перевозок. Идея оправдана: электричка до Москвы из Домодедово идет 40 минут, а поезд «Сапсан» из Твери — 70.

Главное в подобной агломерации, чтобы субъекты представляли собой отдельный, самостоятельный, автономный экономический узел, который бы не дублировал функции ядра агломерации (подробнее см. «Мегагород не обязателен», с. 12). 

Воздушный замок

Пока екатеринбургская агломерация — явление эфемерное: замысел есть, концепции нет. Власти определились только с теми, кто предположительно в нее войдет. 

Чтобы агломерации создавались в интересах населения, формирование проекта должно идти снизу: от спутников — в центральные города, оттуда — на уровень федерации. Практика многих структурных преобразований показывает: адекватные новации, спущенные сверху, зачастую неизбежно искажаются, а поставленные цели и задачи не выполняются, потому что приказ неадекватен местным реалиям.

Формально свердловские власти пошли правильным путем, запросив варианты объединения у глав муниципалитетов. Но они упустили главное. Агломерация должна формироваться естественно исходя из внутренней потребности. А главы сателлитов до сих пор не ответили себе на один самый важный, основополагающий, фундаментальный вопрос: зачем нужно объединение?
И им никто этого не объяснил.