Партнерство меча и орала

Партнерство между государством и частными компаниями в дорожном строительстве пока остается иллюзией. Претворение ее в реальность во многом зависит от желания и умения сторон слышать друг друга

Государственно-частное партнерство (ГЧП) стало одной из центральных тем обсуждения седьмой международной научно-практической конференции «Модернизация дорожного хозяйства: опыт и перспектива» (оператор — ГК «Автострада»), прошедшей в середине апреля в Екатеринбурге. Аналитический центр «Эксперт-Урал» по инициативе ДСК «Автобан» и при поддержке компании DuPont организовал на конференции специализированную секцию «Реализация проектов развития автомобильных дорог на основе механизмов ГЧП».

Интерес к ГЧП обусловлен, во-первых, текущим состоянием дорожного хозяйства и его хроническим недофинансированием. Как отмечалось на конференции, на один километр федеральной дорожной сети приходится 8,5 млн рублей в год, региональной — 1 миллион, а на один километр местной дороги — всего 70 тысяч. При этом нормативам на территории УрФО соответствует чуть больше 40% федеральных трасс, состояние остальной сети можно не комментировать. Во-вторых, у всех участников отрасли есть понимание, что государственные ресурсы не позволят в ближайшее время кардинально изменить ситуацию, и необходимо использовать новые финансовые инструменты. При этом до сих пор не получило широкого применения даже концессионное соглашение, закон о котором принят еще в 2005 году.

Лодочка концессионеров*

— Проработка возможного использования концессии или контракта жизненного цикла (КЖЦ) при строительстве объектов дорожной инфраструктуры вызывает много вопросов. Это объяснимо: такие форматы взаимодействия только начинают развиваться в нашей стране. Мы как передовой регион должны в числе первых реализовать такие проекты, начать нарабатывать опыт, — поставил задачу министр транспорта и связи Свердловской области Александр Сидоренко.

Собравшиеся выделили три основные проблемы, препятствующие развитию ГЧП. Первая — несовершенство законодательства.

— Мы видим множество правовых оснований структурирования проектов с применением механизмов ГЧП. Среди них федеральные законы «О концессионных соглашениях» и «О контрактной системе», инструменты ГК «Автодор», основанные на собственной инвестиционной политике. Возможно, появится федеральный закон «Об основах ГЧП». Методик, регламентирующих выбор того или иного документа, сейчас нет. На наш взгляд, во-первых, необходимо создание общей непротиворечивой системы регулирования отношений ГЧП, в том числе концессий и КЖЦ. Во-вторых, четкое разграничение ГЧП и госзакупок, — отметил юрист практики ГЧП и инфраструктуры компании VEGAS LEX Михаил Корнев.

— Действующее законодательство более или менее регулирует только одну модель ГЧП — концессионную, причем этого регулирования недостаточно или оно слишком негибкое, — поддерживает коллегу старший юрист практики юридических услуг для инфраструктурных проектов Ernst&Young Юрий Халимовский. — Бюджетное законодательство не готово для реализации ГЧП за исключением простейших концессионных соглашений. Когда требуются, например, вложения двух субъектов или субъекта и муниципалитета, Бюджетный кодекс не предусматривает практически никаких механизмов. Приходится искать какие-то пути, вступая на почву применения закона и права по аналогии, сочетать различные правовые институты, уходя от классических моделей ГЧП. Приведу в пример создание специализированной частной компании на стороне публичного партнера — такая возможность не предусмотрена федеральным законом «О концессионных соглашениях», а потому не позволяет использовать связанные с концессией механизмы. Так что мы видим в качестве ключевой проблемы, препятствующей развитию ГЧП, неполноту законодательства, усугубляемую несовершенством и негибкостью его применения.

У регионов есть возможность разрабатывать собственные законы, компенсируя недостатки правовой базы, но пользуются ею, по словам советника генерального директора Фонда развития Ханты-Мансийского автономного округа — Югры Марата Гарипова, не все: «Законодательство о ГЧП принято более чем в 60 субъектах РФ, но оно очень разнородное. В большинстве регионов законы декларативные, и только в 10 — 15 действительно пытаются развивать ГЧП». В итоге партнерство нередко заканчивается не начавшись — на боязни ответственных лиц принять соответствующее решение.

— Политическая воля в развитии региональных проектов ГЧП является одним из ведущих факторов, и она в принципе присутствует. Но все боятся прокуратуры. Очень часто чиновники говорят: мы рады, мы все понимаем, но завтра к нам придет прокуратура и в лучшем случае отменит те решения, которые мы приняли. А в худшем лично обвинит в злоупотреблении служебным положением и неэффективном использовании бюджетных средств, — говорит глава представительства Европейского банка реконструкции и развития в УрФО Евгений Офрихтер.

Вторая проблема — неравноправие парт­нерства, перекладывание основных рисков на подрядную организацию. Как отмечают дорожники, они не видят, в частности, гарантий оплаты своей работы: концессионные соглашения нередко принимаются на 10 — 15 лет, а бюджет — только на очередной финансовый год и двухлетний плановый период. Не видят готовности государства участвовать в разрешении споров, когда, например, дорога требует ремонта раньше срока по независящим от качества работ причинам и т.д..

— Государственный и частный сектор находятся в одной лодке, — уверен представитель Всемирного банка Цезарь Кейрос. — Приведу пример. В прошлом году правительство Бразилии запустило тендер на строительство высокоскоростной железной дороги от Рио-Де-Жанейро до Сан-Паулу, решив переложить все риски на частного партнера. В тендере могли участвовать любые компании, не только бразильские. Знаете, сколько было заявок? Ноль. ГЧП всегда должно следовать концепции «win-win».

Третья — сложности с поиском инвесторов, готовность лишь единичных крупных государственных банков участвовать в проектах ГЧП и то же желание максимально застраховать себя от возможных рисков. Директор дирекции инфраструктурных проектов Газпромбанка Сергей Молочных призвал относиться к этой проблеме взвешенно:

— За последние годы Газпромбанк провел консультационные работы по множеству ГЧП проектов в нескольких регионах, а также активно сотрудничал с руководством многих регионов, в том числе Свердловской области, в рамках подготовки вариантов реализации проектов на основе механизма ГЧП. В Свердловской области одним из таких проектов стал ЕКАД. Мы понимаем, что если не будем содействовать правильному структурированию проектов ГЧП — формированию подхода к оценке рисков, выработке условий ГЧП соглашений, то не сможем обеспечить достойный задел на будущее.

­— Сколько?

— 70. Концессионеры в расходах должны участвовать на равных основаниях.

Помимо перечисленных факторов развитие ГЧП тормозят еще три. Во-первых, участие в концессиях или контрактах жизненного цикла (КЖЦ) усложняет жизнь дорожно-строительным организациям, хотя не все это признают.

— Самым большим риском для концессионера я считаю стадию эксплуатации объекта, — приводит пример начальник отдела жизненного цикла транспортных сооружений ОАО «Трансмост» Антон Сырков. — Одна из целей ГЧП, которую преследует государство, — передача всех технических рисков, связанных с эксплуатацией, частной стороне. Государство снимает с себя ответственность за это, оно готово платить концессионеру деньги в согласованном с ним объеме и графике, но при соответствии объекта закрепленным в концессионном соглашении параметрам. Если эти показатели не выполняются, состояние дороги или моста оказалось хуже, чем должно быть, концессионер может на эксплуатационных затратах и рисках прогореть. Мостостроительную компанию могут заставить, например, заменить несущие конструкции, а этого, я думаю, не выдержит бюджет даже крупных игроков. Так что участие в проектах ГЧП подразумевает принципиально иной уровень ответственности за свою работу.

Во-вторых, сегодня отсутствует общепринятая методика, позволяющая определить, при реализации каких проектов эффективно использование концессии, каких — КЖЦ, а что можно построить и по традиционной схеме государственного заказа.

— Как определить, на какой основе должен быть реализован тот или иной проект? Рационально ли использовать концессию? В мировой практике существует два основных механизма оценки, направленных на сравнение стоимости и эффективности реализации проекта по модели ГЧП и по традиционной схеме государственной закупки — Value for Money и Public Sector Comparator. На необходимость подобной методики обратили внимание в российском Центре развития ГЧП, специалисты которого подготовили свой алгоритм.

В нем заложены принципы двух иностранных, поставлены четкие вопросы, которые заказчик должен задать себе перед реализацией проекта, но методика носит рекомендательный характер. Следующую методику разрабатывает Минэкономразвития РФ. Она, скорее всего, будет уже обязательной, но говорить о ее содержании рано. Так что вопрос оценки эффективности ГЧП пока остается открытым, — пояснил Михаил Корнев.

В-третьих, компетенций государственного заказчика и специалистов, участвующих в реализации проектов дорожной инфраструктуры, зачастую недостаточно для работы в формате ГЧП. Марат Гарипов:

— Нужно создавать компетенции у государственного партнера по подготовке и реализации проектов, а для этого требуется организовать специальное обучение сотрудников региональных и муниципальных администраций. Плюс для качественной подготовки проектов необходимо привлекать профессионалов, а это стоит денег. Существует мнение, что на проектирование дороги, например, деньги тратить надо, на строительство и эксплуатацию — надо, а вот на подготовку ГЧП проекта — нет. А ведь это тоже этап проектных работ, ошибка на котором может привести к колоссальным потерям в будущем или к невозможности реализации проекта в целом.

Повеселевшие концессионеры

Тем не менее сгущать краски, по мнению участников конференции, не стоит, поскольку ни одна из названных проблем, как они же и признаются, не выглядит нерешаемой.

— Пару лет назад я был в Лаосе, правительство которого запускало первый проект ГЧП в сфере дорожного строительства, — вспомнил Цезарь Кейрос. — Мой коллега юрист проанализировал законодательство и сказал, что ни в одном правовом акте Лаоса нет даже понятия ГЧП. В итоге мы решили, что отсутствие закона о ГЧП не говорит о том, что оно запрещено, и продолжили работать.  

В России такой подход едва ли увенчается успехом, но посыл верный — если хочешь добиться результата, нужно действовать, преодолевая обстоятельства.

— На конференции звучало мнение, что ГЧП — это сложный и дорогостоящий механизм, к которому нужно прибегать, тщательно взвешивая риски, — говорит Сергей Молочных. — Приведу в пример Томскую область, где с момента принятия решения правительством о развитии объектов социальной инфраструктуры в формате ГЧП до начала реализации первого проекта прошло около полугода. В регионе не существовало даже закона о ГЧП, но нескольких месяцев оказалось достаточно, чтобы его принять, разработать целевую программу, провести конкурс, сделать все, чтобы привлечь инвестора. Да, нет единого подхода к реализации ГЧП, нет единого механизма оценки рисков, эффективности, но зачастую не хватает самого главного — волевых решений.

Как отметил Евгений Офрихтер, власти регионов, желающих развивать ГЧП, могут воспользоваться, например, помощью международных финансовых организаций. У Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития есть доступ к международным донорским фондам технического содействия, которые могут быть использованы для подготовки проектов, например, для софинансирования технико-экономического обоснования инвестиций и других аспектов подготовки и проведения конкурса в рамках государственно-частного партнерства.

Единичные проекты ГЧП в регионах уже начали появляться. В апреле в Удмуртии началась реализация первого в России регионального концессионного проекта в дорожной отрасли — строительство моста через реки Каму и Буй в районе города Камбарки, общий объем инвестиций в проект — 15 млрд рублей. По словам Марата Гарипова, Фонд развития Югры организует разработку концепции проекта по строительству и последующей эксплуатации мостового перехода через Обь в Октябрьском районе ХМАО на основе ГЧП с предполагаемым объемом инвестиций свыше 23 млрд рублей и концепции проекта автомобильной дороги между поселками Уньюган и Коммунистический (объем инвестиций — свыше 5 миллиардов).

В планах — строительство моста через реку Обь в Сургутском районе округа. Начнется ли столь активное развитие ГЧП в других субъектах — вопрос открытый, и ответить на него предстоит исключительно участникам этого самого партнерства.