Почему мы не спешим в Европу

• Александр Кокшаров
• Павел Быков
• Ольга Власова

Состоявшийся на прошлой неделе саммит Россия-ЕС, как водится, принес две новости - хорошую и плохую. Хорошая состоит в том, что Россия и Евросоюз подписали-таки четыре соглашения о "дорожных картах" по строительству четырех "общих пространств" - в экономике, в сфере внутренней безопасности, свобод и правосудия, в области внешней безопасности, а также науки и культуры. Плохая: не успели высохнуть чернила на этих весьма пространных соглашениях, которые занимают пятьдесят страниц убористого текста, но при этом являются не более чем декларацией о намерениях, как отношения России и ЕС вновь подверглись испытанию на прочность. Новый еврокомиссар по торговле Питер Мандельсон во время своего пребывания в Москве, по сути, заявил о намерении подвергнуть ревизии достигнутые его предшественником Паскалем Лами российско-европейские соглашения об условиях вступления России во Всемирную торговую организацию.

Подобного рода совпадения - впечатляющие декларации об успехах интеграции России в западные институты и открывающихся перспективах соседствуют с реальным обострением отношений и новой волной претензий Запада к России - происходят не впервые. (Последствия некоторых подобных "успехов", например соглашений, подписанных на саммите ОБСЕ в Стамбуле в 1999 году, предусматривающих, в частности, вывод российских военных баз из Молдавии и Грузии, мы расхлебываем до сих пор.) Поэтому не впервые встают и два основных вопроса о качестве российской внешней политики.

Вопрос первый - об уровне исполнителей, причастных к выработке и реализации внешнеполитического курса. Все чаще приходится слышать рассуждения об ужасающе низкой компетенции российских бюрократов среднего и низшего звена, которая сводит на нет все усилия политического руководства и дипломатии. Вопрос второй - собственно о внешнеполитической стратегии, которая-де никуда не годится: цели размыты, приоритеты не выстроены, внешняя политика насквозь мифологизирована, привязка к реальным интересам страны и граждан минимальна. В комплексе констатация этих двух проблем, которые, безусловно, имеют место, порождает "идею о прорыве" - пора наконец четко определиться с внешнеполитическими целями, под эти цели совершить кадровую революцию и, опираясь на новое поколение эффективных бюрократов, совершить прорыв в Европу (или куда-нибудь еще, скажем в Китай).

Увы, но этот простой и логичный рецепт никуда не годится. Просто потому, что идея о прорыве куда бы то ни было абсолютно несвоевременна - нас нигде не ждут. Поэтому даже такой беспроигрышный ход, как повышение качества подготовки и работы российской бюрократии, при таком повороте гарантирует не успех, а новые проблемы. Более эффективная работа про "прорыву" в нынешней ситуации будет походить на попытки более энергично стучаться головой об стену - ничего, кроме дополнительной головной боли, это не принесет.

Новая метла

Европейцы готовы предложить Москве ограниченную интеграцию. Мы должна либо полностью принять все условия ЕС - единые для всех стран, либо полностью отказаться даже от усеченного варианта интеграции

Первое знакомство Питера Мандельсона с российской публикой показало - легкой жизни у нас не будет. Не то чтобы предшественник Мандельсона, бывший еврокомиссар по торговле ЕС Паскаль Лами, отличался особой покладистостью и сговорчивостью - его категоричные требования расчленить "Газпром" и допустить иностранные компании к экспортной трубе памятны многим. Но после холодного душа, которым Мандельсон окатил российскую сторону, переговоры с Лами теперь вспоминаются как дружеский междусобойчик.

Впрочем, если разобраться, что же все-таки сказал Мандельсон, то окажется, что ничего особенно нового и неожиданного он в принципе не сообщил. Его заявление о необходимости отменить всевозможные сборы с самолетов европейских компаний, пролетающих над Сибирью, а также требование исключить параграф об обязательном использовании запчастей российского производства при выпуске иномарок в России звучат не страшнее заявлений его предшественника. Не слишком неожиданны даже намеки на то, что договоренности о графике повышения внутрироссийских цен на газ после вступления России в ВТО не являются окончательными. Неудивительно и то, что новый еврокомиссар из Британии будет критически относиться к достижениям своего легендарного предшественника и постарается дать понять окружающим, что все это было понарошку, а вот теперь, с его вступлением в должность, начинается настоящая игра. Настораживает не то, что именно говорит Мандельсон, а то, как именно он это делает.

Создается впечатление, что он искренне считает: его роль во взаимоотношениях с Россией, будь то переговоры о вступлении в ВТО или что-то еще, состоит скорее в поучении и проповеди, нежели в классической торговле переговорщиков. Всякая попытка поторговаться оскорбляет его до глубины души. Кажется, он всерьез полагает, что Россия как варварская страна должна благоговейно внимать советам и поучениям представителей более высокоорганизованной цивилизации, которой, по их представлениям, является ЕС. Непонятно лишь, до какой степени эта манера ведения переговоров, очень отдающая британским снобизмом, является личной особенностью г-на Мандельсона, а до какой это новая политика ЕС в отношении России.

В любом случае новый тон разговора с Россией вряд ли встретит понимание у российской стороны. Выступая за день до начала саммита перед узким кругом журналистов в Москве, г-н Мандельсон сказал: "Своей основной задачей я вижу попытку убедить Евросоюз в том, чтобы оказать России поддержку во вступлении в ВТО". Учитывая тот факт, что многие влиятельные фигуры в России до сих пор не уверены в однозначной необходимости вступления в ВТО, высокомерие г-на Мандельсона скорее приведет к тому, что реализация этой "основной задачи" будет изрядно затруднено и Россия так и не вступит в ВТО в период его пребывания на посту.

Что нам предлагает ЕС

Самый эффективный способ интеграции России и ЕС - сформировать в России подотчетный Брюсселю исполнительный комитет, который и будет тут у нас всем заправлять

Как бы то ни было, нынешнее обострение отношений с ЕС показательно само по себе. Оно в очередной раз демонстрирует, что в российско-европейских отношениях присутствует какое-то фундаментальное недопонимание, которое мешает ровному диалогу сторон. Попробуем разобраться, чего же Россия может реально ожидать от Евросоюза: чего ЕС от нас хочет, что он может нам предложить, как он видит и по каким принципам строит свои отношения с нами.

"Евросоюз хочет видеть Россию стабильным, богатым и ответственным соседом, поставщиком энергоресурсов и политическим партнером на мировой арене. Того же, видимо, хочет от самой себя и Россия", - сказала "Эксперту" главный экономист лондонского Центра европейских реформ (CER) Катинка Бариш. Правда, единство долгосрочных целей не означает, что видение кратко- и среднесрочных задач у России и Европы совпадают. Главной целью Европы являются дальнейшие экономические и политические реформы в России. Это не альтруизм - Евросоюзу уже хватает достаточно небогатых и нестабильных соседей на южном побережье Средиземного моря. В Брюсселе и европейских столицах опасаются, что внутрироссийские проблемы в один прекрасный момент могут превратиться в проблему безопасности для континента. При этом в Европе боятся не столько нынешней или будущей российской власти, сколько бедной и нестабильной России, имеющей 2257 км общей границы с Евросоюзом.

Для достижения своей цели ЕС использует уже десятилетиями отрабатываемые механизмы и технологии интеграции. Европейский союз предлагает более тесные отношения, которые, нужно подчеркнуть, требуют от другой стороны выполнения условий Брюсселя. ЕС настаивает на подобной односторонности, поскольку эта модель успешно сработала с Испанией, Грецией и Португалией в 80-х, а также со странами Центральной и Восточной Европы в последние пятнадцать лет. "Посмотрите, в начале девяностых разница между Венгрией и Сербией или Литвой и Белоруссией была минимальна - это были типичные страны соцблока с нереформированной экономикой и слабо развитыми демократическими институтами. Но подготовка к вступлению в Евросоюз Венгрии и Литвы показала, что может сделать интеграция", - говорит Катинка Бариш.

Впрочем, к России опыт испанцев или поляков неприменим. И те и другие имели общенациональную цель - скорейшее вступление в ЕС. В странах Южной и Восточной Европы эта цель мобилизовывала народ и элиты на проведение реформ (см. также "Хороший плохой национализм"). Но России ЕС не предлагал и не предлагает даже потенциального членства. Да и сама Россия не ставит перед собой в качестве цели участие в этом клубе. "То, что Россия не является кандидатом на членство в Евросоюз, значительно ослабляет стимул проводить многие реформы - проводить их по правилам, которые установлены не за столом переговоров, а в Брюсселе. Поэтому опыт интеграции Польши или Греции может быть небесполезен, но напрямую в случае отношений России и ЕС неприменим", - сказал "Эксперту" экономист исследовательского центра Economist Intelligence Unit (EIU) Ник Редман.

Европейцы готовы предложить Москве ограниченную интеграцию - те самые четыре пространства. Но условия те же: мы должны либо полностью принять все условия ЕС, либо полностью отказаться даже от ограниченной интеграции. Надо понимать, что эти условия являются результатом соглашения 25 стран и обязательны для исполнения всеми членами союза. Менять их исключительно для нас, создавая какие-то преференции, никто не будет. А в случае, если европейцы вдруг решат поменять свои внутренние правила игры, нам опять придется под них подстраиваться - поскольку Россия не является членом ЕС, наши возможности влиять на процесс принятия решений будут минимальны. В сухом остатке получаем: во имя нашего же блага нам предлагают отказаться от неуместного торга и принять все условия ЕС, не имея при этом никаких перспектив членства в Союзе.

Оно нам надо?

Россия интегрируется в глобальный мир ровно настолько быстро, насколько быстро он готов нас воспринять в виде единого и суверенного государства

Теперь, когда реалии, в которых приходится действовать России, несколько прояснились, проблема качества российской бюрократии предстает в несколько ином свете. Известное правило из теории решения изобретательских задач гласит: лучшее устройство - это устройство, которого нет. Чтобы принять все условия ЕС, России нет никакой необходимости иметь какой-то суперэффективный внешнеполитический аппарат. Нужно всего лишь несколько десятков людей, которые хорошо знают европейские языки и с усердием школяра будут транслировать пожелания Брюсселя внутри России. То есть речь идет не о создании собственно российского эффективного управленческого аппарата, а о формировании в России подотчетного ЕС исполнительного комитета, который и будет тут у нас всем заправлять. Именно такой путь является наиболее коротким путем для "прорыва" России в Европу.

Примерно так и поступили страны Восточной Европы, которые для интеграции с ЕС провели полномасштабную административную реформу. Они не только создали специализированные министерства по европейской интеграции, выполняющие роль "второго МИДа", но и устроили настоящую бюрократическую революции. Состав чиновников - от министерств до местных органов исполнительной власти - был в значительной степени обновлен за счет молодежи. Бюрократы прошли через специальные курсы по европейской интеграции и были вынуждены выучить иностранные языки. Благодаря этим шагам восточноевропейцы и смогли всего за пятнадцать лет пройти большой путь и подготовиться к членству в ЕС."Сегодня средний эстонский или чешский чиновник лучше представляет себе работу Евросоюза, чем его коллега в Италии или Франции", - полагает Ник Редман из EIU. Правда, это понимание на уровне типичного "винтика". Теперь этот путь решила повторить Украина, где уже создано министерство по европейской интеграции. В любом случае, пытаясь ответить на вопрос, хотим ли и мы пойти по этому пути, нужно помнить, что мы не получим даже тех незначительных финансовых вливаний и скромных возможностей влиять на процесс принятия решений в Брюсселе, которые перепали восточноевропейцам.

Стоит ли удивляться, что в Европе крайне недовольны работой российской бюрократии? Как рассказал "Эксперту" один из сотрудников аппарата Еврокомиссии, участвовавший в подготовке к подписанию "дорожных карт", для многих российских чиновников до сих пор характерно старорежимное мышление. "Они мыслят в рамках сфер влияния и их переделов, строгой симметричности мер и игр с нулевым результатом. Мы же в Брюсселе верим в постмодернистскую дипломатию. Мы верим в соблюдение взаимных интересов, многуровневый суверенитет и такие решения, которые не оставляют ни одну из сторон в проигрыше", - говорит он.

Все европейские собеседники "Эксперта" единодушны: как только документы покидают пределы российского МИДа и передаются отраслевым министерствам, с ними начинаются проблемы. "Дипломаты прекрасно знают, как работает ЕС, каким языком нужно разговаривать с европейскими партнерами, чего от них можно ожидать, а чего нет. В отраслевых министерствах, особенно на среднем и низшем уровне принятия решений, чиновники практически ничего не знают о Евросоюзе и европейской интеграции. В таких условиях ожидать от них какой-либо эффективности в решении проблемы интеграции Москвы и Брюсселя не приходится", - утверждает Катинка Бариш из CER. Как говорится, не очень-то и хотелось.

Спешить некуда

В Москве мыслят в рамках сфер влияния и их переделов, строгой симметричности мер и игр с нулевым результатом. В Брюсселе верят в постмодернистскую дипломатию - соблюдение взаимных интересов, многоуровневый суверенитет и такие решения, которые ни одну из сторон не оставляют в проигрыше

Российско-европейская интеграция буксует, и подписание соглашений о четырех "общих пространствах" парадоксальным образом является лучшим тому свидетельством. "Несомненно, принятие 'дорожных карт' очень важно для дальнейшего диалога России и Евросоюза. Но при этом нужно помнить, что они представляют собой набор взаимных пожеланий, а не конкретную программу действий. Они мало что меняют по сравнению с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве, подписанным еще в 1997 году", - сказал "Эксперту" аналитик брюссельского Центра европейских политических исследований (CEPS) Мариус Валь.

Так, идея об "общем экономическом пространстве" между Россией и Евросоюзом появилась еще в 1999 году. Идея о "четырех пространствах" была предложена еще два года назад на саммите в Санкт-Петербурге. Предполагалось, что рамочные соглашения могут быть подписаны довольно быстро. Однако осенью 2004 года саммит и подписание документов были отложены - по причине передачи дел новому составу Еврокомиссии во главе с Жозе Мануэлом Баррозу. Бюрократические проволочки с обеих сторон затянули подписание деклараций на целых два года. Впрочем, если бы они были подписаны раньше, толку от этого все равно было бы не много.

Возникает вопрос: а может ли вообще российская внешняя политика быть более эффективной, чем сейчас? Похоже, что если у нас и есть какой-то невыбранный запас роста эффективности, то он вовсе не так велик, как может показаться. По крайней мере, это именно так во всем, что касается различных "интеграционных проектов". Мы интегрируемся в глобальный мир ровно настолько быстро, насколько быстро он готов нас воспринять в виде единого и суверенного государства. Искусственным образом ускорять этот процесс не только бесполезно, но и опасно. Это, безусловно, не означает, что нам не нужно повышать уровень компетенции внешнеполитической бюрократии. Но, во-первых, не стоит делать этого форсированно, а во-вторых, критерием эффективности не должна быть скорость и глубина интеграции в различные международные институты.

Что касается собственно российско-европейских отношений, то курс на построение двусторонних отношений с европейскими странами, прежде всего такими, как Франция, Германия, Италия и Испания, по-видимому, стоит продолжить. Конечно, брюссельское направление - отношения с ЕС как с единым целым - стоит несколько подтянуть, но не более того. Существующая модель отношений Евросоюза с внешним миром, которую Брюссель навязывает и России, нас совершенно не устраивает. Так что с реальными интеграционными проектами с ЕС, похоже, стоит повременить и сконцентрироваться на решении действительно важных и неотложных внутренних проблем.

Лондон - Москва

• Наивно думать, что сланец спасет Европу от России. Европейскому союзу стоит обратить внимание на усиление позиций стран Новой Европы
• Россия не исключает возможности увеличения поставок нефти в ЕС из-за иранского эмбарго
• Болгария решила не строить атомную электростанцию «Белене»