Модернизация мощи154

• Николай Силаев

Вопрос о власти решился внутри самой власти, и это поневоле делает гадательными большинство суждений о новом российском президенте. Во время кампании было сказано много важных слов — и том, что «свобода лучше, чем несвобода», и о независимости судов, и об отходе от ручного режима управления экономикой. Некоторые конкретные шаги — разработка административных регламентов, скорейший переход на единую пониженную ставку НДС или его замена налогом с продаж, налоговое стимулирование НИОКР — были упомянуты, но они не приоткрыли завесу над вопросом о политическом механизме, который призван эти шаги совершить.

Конечно, кандидату в президенты и не пристало вдаваться в детали, их при необходимости могли бы растолковать его сторонники. Но сторонники такого желания не обнаруживали. Шквал горячих комментариев, в основном со стороны бизнеса, породили лишь налоговые инициативы Дмитрия Медведева. Что же до независимости судов, то здесь влиятельные комментаторы ограничивались протокольными речами, не давая даже намека на конкретику. Главным источником информации о Медведеве стали официальные выступления самого Медведева плюс единственное за всю кампанию «имиджевое» интервью кандидата. Источник этот, понятное дело, небогат.

Публицисты, взявшиеся говорить от имени Кремля, призывают вообще оставить в стороне вопрос о политическом механизме как нестратегический и малозначимый. По крайней мере, их проповеди на тему «никакой оттепели не ждите» можно истолковать только так. При том что «оттепель» — это действительно неудачный термин, уместно заметить вот что. Владимир Путин создал очень цельную и внутренне связную политическую систему. И одна из особенностей этой системы в том, что малозначимых вопросов в ней нет. Какую частность ни возьми, тут же выходишь на целое.

Один пример. Из налоговой области, которая в ходе кампании оказалась наиболее доступной для общественной дискуссии. Первый замминистра финансов Сергей Шаталов еще до выборов заявил, что о снижении НДС до 10% речи идти не может и что снижение может произойти не раньше 2010 года, поскольку бюджет-2009 уже сверстан и принят Госдумой. Нынешний Минфин дрожит над каждой копейкой, попадающей в казну, и готов держать громадный профицит, но не снижать налоги. Министр финансов и вице-премьер Алексей Кудрин — ключевой творец и проводник этой политики. Менять главу Минфина? Но Кудрин входит в ближайшее окружение Владимира Путина. В его руках немаловажные рычаги контроля над положением дел в стране вообще и в правительстве в частности, в том числе, надо полагать, и рычаги неформальные. Владимир Путин собирается стать премьером, а в нынешней парадигме власти трудно представить себе правительство Путина без путинского министра финансов.

В чем сила, брат?

Поскольку разумного и неравнодушного читателя едва ли удовлетворят как заклинания о «фактическом третьем сроке Путина», так и призывы расслабиться и не думать о политической стороне дела вообще, предложим следующий метод размышлений. Для начала примем за аксиому: они нам не лгут. Иными словами, Владимир Путин говорит правду, когда заявляет, что законодательного перераспределения полномочий в пользу главы правительства не требуется и он в должности премьера удовольствуется имеющимися. Говорит правду Медведев, который во время кампании высказался резко против парламентской республики и за сильную президентскую власть в России. Говорят правду в том смысле, что их слова не расходятся с их мыслями и не будут расходиться с их действиями. Смысл аксиомы не в выражении преданности власти. Просто предположив, что из Кремля исходит тотальная ложь, мы не сможем судить о фундаментальных трендах российской политики и будем обречены на бесконечное пережевывание локальных аппаратных интриг.

Фото: Александр Петросян/Photoexpress.ru

В российской реальности заявления о сильном президенте обязывают к большему, чем простой отказ от изменения соответствующих статей Конституции. Один из итогов восьмилетнего правления Владимира Путина заключается в том, что к системе формальных конституционных механизмов власти оказалось пристроено множество механизмов неформальных — начиная с не вполне прозрачных правил выделения трансфертов регионам из федерального бюджета (штука относительно безобидная) до «басманной» судебной системы и баз компромата, служащих одним из важных факторов лояльности бюрократии и более широких кругов элиты. Вопрос силы нового президента это во многом вопрос о его роли в этой системе неформальных механизмов.

Здесь же возникает и еще одно обстоятельство. Высшая российская бюрократия — и в погонах, и в пиджаках — в последние месяцы демонстрирует отвязанность, не свойственную скромным исполнителям эпохи властной вертикали. Это касается самых разных вещей. Можно вспомнить и свару между ФСБ и Госнаркоконтролем, вылившуюся в арест генерала Александра Бульбова, правой руки главы ГНК Виктора Черкесова. И столь же громкий арест замминистра финансов Сергея Сторчака. И соперничество за полномочия и аппаратный вес между Генпрокуратурой и недавно созданным Следственным комитетом при прокуратуре. И раздраженную фразу по поводу снижения налогов, вырвавшуюся у шефа Сторчака Алексея Кудрина сразу после выступления Владимира Путина на расширенном заседании Госсовета. Напомним, Путин, говоря об ориентирах развития страны до 2020 года, предложил «стремиться к установлению единой и максимально низкой ставки НДС». Первый комментарий Кудрина был в духе: «Ага, к 2020 году, глядишь, и снизим».

Все это можно объяснить борьбой за власть, обострившейся во время избирательного цикла. Но сама эта борьба, на наш взгляд, говорит о важной тенденции. Система неформальных властных механизмов в российской политике достигла той критической массы, когда центр принятия решений грозит перейти от избираемого президента к назначаемой высшей бюрократии. Тем более что президент меняется, а бюрократия остается.

Чиновники уровня директора ФСБ Николая Патрушева, замглавы президентской администрации Игоря Сечина или того же Алексея Кудрина сейчас воспринимаются как неприкасаемые. Юридически процесс их увольнения несложен. Политически же их отставки представляются чем-то революционным, поскольку именно на таких людях держится неформальная властная система.

Стать сильным президентом в предлагаемых условиях Дмитрию Медведеву можно двумя путями. Первый — через получение своей доли неформальных властных рычагов. Это предполагает продвижение его людей на ряд ключевых должностей в администрации президента, силовых структурах, правительстве. Между тем собственной сильной команды у Медведева нет, нет за ним и корпорации, подобной той, что в свое время сыграла роль кадрового резерва и политической опоры для Владимира Путина (спецслужбы). Второй — постепенное вытеснение самой системы неформальных механизмов власти через насыщение реальным политическим содержанием формальных политических институтов. Есть основания думать, что Дмитрий Медведев и Владимир Путин склоняются ко второму пути.

В сегодняшней России силу президента определяет не только Конституция. А ключевой политический ресурс — силовые структуры

Пределы силовой парадигмы

Четыре года назад «дело ЮКОСа» обозначило резкий поворот во внутренней политике России. «Приоритет инвестиционной привлекательности страны был изменен на приоритет национальной безопасности», — говорит заместитель генерального директора Центра политических технологий Алексей Макаркин. Этот сдвиг касался не только риторики Кремля. Он также предполагал, что в новых условиях бизнесу, как и всем элитам, за исключением силовой, отводится роль не партнеров, а исполнителей. «Коалиция Путина» 2000–2003 годов, включавшая в себя бюрократию и крупный бизнес, осталась в прошлом. Единственным партнером верховной власти стала бюрократия, внутри которой на лидирующие роли вышли силовики.

На этой волне Кремлю удалось решить несколько задач, ранее казавшихся почти неразрешимыми: заставить крупный бизнес платить налоги в полном объеме, запустить крупные инфраструктурные проекты, например нефтепровод Восточная Сибирь—Тихий океан», начать консолидацию в авиастроении и судостроении — тех отраслях, которые не может вытянуть частный бизнес.

Но стали очевидны и риски новой системы. История с отставкой генпрокурора Владимира Устинова, состоявшейся в июне 2006 года, свидетельствует, что ставка на силовой ресурс как на определяющий во внутренней политике грозила сделать нестабильной всю политическую систему. Иначе говоря, у силовиков оказалось слишком много власти. Последовавшая реформа прокуратуры была призвана распределить эту власть между разными игроками и сократить возможность их самостоятельных консолидированных действий. Если судить по слухам о дальнейших реформах в правоохранительных органах (в частности, обсуждается слияние всех следственных структур в один орган), проблема по-прежнему осознается верховной властью как актуальная.

Фото: Photoexpress.ru

Другой риск связан с тем, что массированное вторжение государства в экономику не переломило тенденции развития самой экономики. Это признает и Владимир Путин. В выступлении на расширенном заседании Госсовета он сказал, что России так и не удалось избавиться от сырьевой зависимости. Пару лет назад можно было думать, что мощи российского энергетического сектора самой по себе достаточно, чтобы обеспечить внешнеполитические амбиции России. Но сейчас очевидно, что этого мало. Во-первых, нагружать энергетику политическим содержанием вредно для самой энергетики. Во-вторых, топливно-энергетический комплекс не может самостоятельно обеспечить ни занятость населения, ни преодоление бедности, а бедная страна с глобальными амбициями в сегодняшнем мире — абсурд. В-третьих, если уж серьезно играть в энергетическую сверхдержаву, необходим инновационный прорыв в этой области — энергосберегающие технологии, альтернативные источники энергии и прочее, — а пока такого прорыва не заметно.

«Государственнические» идеалы, ставшие в эпоху Владимира Путина символом веры политической элиты, каждый верящий формулировал для себя сам и по-своему. Однако одна ценность, пожалуй, бесспорна для всех, кто причисляет себя к государственникам. Это высокий внешнеполитический статус России. Такой статус невозможно обрести без мощной современной экономики. В последние четыре года акцент делался на мощь, которая достигалась за счет обеспечения господства государства в отраслях экономики, признанных стратегическими. Теперь становится очевидно, что одной только мощи, без «современности» (читай: модернизации), недостаточно.

Новая коалиция

Дружелюбный по отношению к бизнесу тон выступлений Дмитрия Медведева стал главной новостью предвыборной кампании. За этим потерялся тот факт, что подобные речи в последнее время для Кремля стали мейнстримом. Еще в августе прошлого года вице-премьер Сергей Иванов, тогда считавшийся наиболее вероятным преемником Владимира Путина, на экономическом форуме в Петербурге начал свое выступление с тезиса «исторический выбор России в пользу демократии и открытости не может быть подвергнут ревизии» и продолжил словами о конкуренции и развитии предпринимательства. Владимир Путин вскоре после думских выборов на встрече с руководством Торгово-промышленной палаты заявил: «Мы не собираемся создавать государственный капитализм, это не наш путь» — и добавил, что в будущем в госкорпорации будет привлекаться бизнес, «причем в ключевых, контрольных пропорциях». Судя по этим сигналам, в Кремле или, по крайней мере, в значительной его части сформировался некий консенсус по поводу внутренней политики на ближайшие годы. Суть его — новый «политический контракт» с бизнесом.

«Если мы хотим перейти к инновационной парадигме развития страны, власти необходимы союзники, и союзники сознательные, — замечает Алексей Макаркин, — элиты должны стать не подчиненными, а партнерами».

«Я всей душой надеюсь, что Дмитрий Медведев предлагает бизнесу не только экономическое, но и политическое партнерство, — говорит вице-президент Российского союза промышленников и предпринимателей Игорь Юргенс, — в борьбе за модернизацию страны и переход к инновационной экономике у президента будут как сторонники, так и противники. Чем мощнее у него будет коалиция, тем больше шансов на успех. А бизнес — естественный партнер в модернизаторской коалиции».

Уже сам тот факт, что Владимир Путин стал обсуждать с Торгово-промышленной палатой проблему госкапитализма, говорит о серьезном сдвиге. Какой у нас будет капитализм — вопрос политический. Причем вопрос такого калибра, который ранее с бизнесом не обсуждался вообще.

Необходимо одно принципиальное уточнение. Контуры новой коалиции между либеральной бюрократией и бизнесом лишь отчасти будут напоминать о коалиции первого срока президентства Владимира Путина. Тогда участниками были крупнейшие предприниматели. Сейчас к участию приглашен еще и средний бизнес, и, похоже, именно он должен дописать в контракт несколько ключевых положений.

Эпоха любопытнейшим образом изменилась. В 2000–2003 годах олигархи в обмен на политическую лояльность могли вволю выторговывать отдельные преференции у исполнительной власти, пользуясь в том числе мощным лобби в Госдуме. Сейчас (и, кстати, не первый год) мы наблюдаем жесткую публичную дискуссию между предпринимательскими организациями и Минфином о том, как и в каком объеме снижать налоги. Понятно, что пока в этой дискуссии бизнес заведомо слабее. Но что лучше, если иметь в виду модернизацию экономики страны, — тихая покупка чиновников и депутатов или открытое обсуждение общих для всех правил игры? Со средним бизнесом физически невозможно обсуждать экономическую политику в келейном режиме. И если новая коалиция состоится, он способен придать ей новый стиль — тот самый, что так заметен в дискуссии по налогам.

Демократия через институты

Из сегодняшнего дня новая коалиция может выглядеть фантастично. Но только из сегодняшнего дня.

Дано: Дмитрий Медведев стал президентом, Владимир Путин в мае станет премьером. Из этого вытекает банальное, но по непонятным причинам пока не обсуждаемое следствие: время технических премьеров при сверхсильном президенте заканчивается. Мы как-то отвыкли всерьез интересоваться, кто там сейчас в Белом доме. Между тем председатель правительства, по Конституции, возглавляет исполнительную власть. При Путине правительство вновь станет полноценным политическим институтом, а такого не было давно.

Фото: ИТАР-ТАСС

Пойдем дальше. Как предполагают наблюдатели, многие ближайшие соратники Владимира Путина, ныне работающие в администрации президента, перейдут вслед за шефом в правительство. Однако правительство - это орган, деятельность которого куда более формализована и прозрачна, чем работа кремлевского аппарата. Достаточно сказать, что закон о правительстве в России имеется, а закона об администрации президента нет. Многие неформальные властные рычаги перекочуют в Белый дом вместе с уходящим президентом и его окружением, но работать эти рычаги будут уже в другой среде. Рискнем предположить, что это в немалой степени убавит их неформальность.

В то же время Владимир Путин на должности премьера окажется вне важнейшего правового механизма воздействия на силовые структуры. Руководство МВД и спецслужб назначает и отправляет в отставку президент. Дмитрий Медведев не связан с этой средой ни происхождением, ни психологическим контрактом, который есть у Владимира Путина. И в этом смысле у него развязаны руки. Скорее всего, Медведев дал уходящему президенту некие неписаные обязательства по поводу спецслужб. Однако некоторые пункты, в которых сложившаяся роль спецслужб может быть пересмотрена, возможно, уже намечаются. За время предвыборной кампании новый президент дважды повторил, что независимость судов призвано обеспечивать само судейское сообщество. В прошлом номере «Эксперта» мы писали, что такой подход отчасти напоминает о спасении утопающих силами самих утопающих. Но после того, как Медведев повторил эту формулировку, стало закрадываться подозрение, что это не просто проходная фраза, написанная спичрайтерами. А намек на то, что в борьбе со злоупотреблениями в судейском корпусе должны меньше использоваться внешние по отношению к этому корпусу механизмы государственной власти. А сейчас такой механизм — что уж греха таить — ФСБ.

Все это показывает, что у России появляется шанс отойти от политической модели, в рамках которой все ключевые полномочия сосредоточиваются в одних руках. Это еще не означает рождения полноценной конкурентной политической системы. Но важно отметить другое. Дмитрий Медведев, если судить по его юридическому бэкграунду и речам, — поборник сильных институтов. А подход «демократия через институты» заметно перспективнее принятого (хотя и не высказанного вслух) среди радикальной оппозиции «демократия — это власть демократов».

Не будем обольщаться, расцвет публичной политики вряд ли ждет нас в ближайшее время. К этому не готовы ни власть, ни общество. Но отметим еще две детали.

Первая. К «Единой России» можно относиться по-разному. Но что среди представляющих ее депутатов в парламентах разного уровня немало выходцев из среднего бизнеса — факт.

Вторая. В выступлении перед своими сторонниками в Нижнем Новгороде Дмитрий Медведев сказал, что не считает двухпартийную систему обязательной для России и вообще «жизнь все расставит по своим местам». Как знать, возможно, это указывает на намерение нового президента отказаться от выстраивания партийной системы «вручную». Тогда Государственная дума в будущем вполне может открыться для публичной политики, благо риска в этом мало, российский парламент институционально слаб. Кстати, и Владимир Путин как-то обмолвился, что президентские и думские выборы неплохо бы разнести во времени. Уж нет ли у них замысла избрать новую Думу до 2011 года?

И последнее. Все описанное выше требует одного важного условия: Дмитрий Медведев и Владимир Путин должны остаться политическими союзниками не на месяцы, а на годы. Конфликт между ними, кем бы он ни был инициирован, надолго похоронит саму возможность выстраивания современных политических институтов в стране.

• Беспартийный и местный
• Последствия для Сибири
• Томская область имеет конкурентоспособные особенности развития экономики — природные, ресурсные, промышленные, образовательные и научные. Их сочетание позволяет региону развиваться сбалансированно