Воспитательный процесс

Тема недели
Москва, 18.02.2008
«Эксперт Северо-Запад» №7 (355)
Ради решения текущих политических задач Смольный заблокировал проведение муниципальных выборов в Петербурге до марта следующего года. Это ставит как минимум четверть местных советов вне закона

Hаряду с президентскими выборами 2 марта в Санкт-Петербурге должны были состояться выборы депутатов в 29 из 111 местных советов. По крайней мере именно 29 муниципальных советов было сформировано четыре года назад, одновременно с предыдущими выборами президента. Однако все идет к тому, что выборы депутатов не пройдут ни в одном из 29 округов (в лучшем случае в одном или двух округах будут избраны главы муниципальных образований).

Отделить мух от котлет

В начале декабря, через несколько дней после думских выборов, председатель Комитета по работе с исполнительными органами госвласти и взаимодействию с органами местного самоуправления (МСУ) администрации Петербурга Нина Шубина собрала глав муниципалитетов и убедительно попросила не назначать никакие выборы на 2 марта, даже если полномочия советов заканчиваются. В неформальных беседах с главами муниципальных образований (МО), как говорят участники совещания, Шубина сослалась на необходимость для администрации полностью сконцентрироваться на проведении главных выборов – президентских (любопытно, что на тот момент Владимир Путин еще даже не озвучил фамилию преемника).

Одновременно Нина Шубина пообещала депутатам, чьи полномочия подходят к концу, обращение петербургского парламента в Госдуму с законодательной инициативой, позволяющей органам исполнительной власти городов федерального значения – Москвы и Петербурга – продлевать полномочия муниципальных советов на срок до одного года. Две российские столицы, напомним, выведены за рамки закона «Об общих принципах организации МСУ в РФ», вступившего в силу с 2006 года. Власти Москвы и Петербурга, таким образом, не были поставлены перед необходимостью проводить муниципальную реформу, но предельный срок полномочий органов МСУ для двух столиц такой же, как и для всей страны, – пять лет. Впрочем, уставами почти всех МО Петербурга предусмотрен четырехлетний срок полномочий.

Бунтарей – к ногтю

Основная часть муниципалов последовала настоятельным рекомендациям Смольного и от идеи провести 2 марта выборы отказалась. Делалось это примерно так. Устав МО требует от депутатов в течение определенного срока принять решение о назначении даты выборов. Но раз за разом у муниципального совета не хватает кворума для принятия этого решения. Или кворума не хватает у территориальной избирательной комиссии, которая также имеет право назначить выборы при отсутствии соответствующего решения муниципального совета.

Но нашлись и «бунтари». В четырех МО – №78, «Гражданка», «Литейный округ» и «Лиговка-Ямская» – выборы были-таки назначены. Тогда начал работать административный ресурс. По словам заместителя председателя совета МО №78 Валерия Малолеткина, с 2007 года право нарезки участков передано районным администрациям, и администрация Центрального района города к президентским выборам раскроила территорию муниципалитета таким образом, чтобы на избирательных участках часть избирателей получила бюллетень с одним списком кандидатов в депутаты местного совета, а часть – с другим. Это противоречит выборному законодательству и, по сути, делает невозможным проведение муниципальных выборов в округе.

В отношении МО «Гражданка» применялась другая технология. Сначала ряд муниципальных депутатов, работающих в бюджетной сфере (а почти все петербургские депутаты местных советов исполняют свои функции на неосвобожденной основе), перестали посещать заседания, на которых должен был обсуждаться вопрос о назначении выборов, срывая тем самым кворум. Затем не стало кворума и в территориальном избиркоме: его члены стали подавать заявления о выходе из состава избирательной комиссии. Глава МО «Гражданка» Ольга Штанникова полагает, что это произошло под давлением исполнительной власти, в частности администрации Калининского района Петербурга. «Таких странных совпадений просто не бывает», – уверена она. Выборы в «Гражданке» в итоге заблокировал Горизбирком, признавший, что процедура их назначения не соблюдена.

Трудности пересчета

Сама Нина Шубина ситуацию не комментирует. В Смольном, похоже, вообще наложено табу на общение со СМИ по этому вопросу. По словам председателя совета муниципальных образований Санкт-Петербурга Всеволода Беликова, позиция городских властей состоит в том, чтобы назначить единый день голосования для всех МО города и проводить выборы одновременно во всех округах раз в четыре года. Первое такое общегородское голосование, как утверждает Беликов, намечено на март следующего года. Именно поэтому Законодательное собрание Петербурга просит Госдуму о продлении полномочий муниципальных советов на год, а, скажем, не на полтора или два.

«Такая инициатива разумна, ведь полномочия более 60 из 111 муниципальных советов истекают как раз весной 2009 года, – поясняет Беликов. – Конечно, есть и сложности. Какие-то советы отработают на год дольше положенного срока, а какие-то, наоборот, пожертвуют несколькими месяцами или годами своих полномочий. Но единый день голосования – это возможность проведения общегородской кампании по выборам в органы МСУ, а это сработает на повышение престижа муниципальной власти».

Всеволод Беликов в чем-то прав (особенно в том, что необходимо поднимать авторитет МСУ в городе), но в чем-то, похоже, хитрит. К 60 с лишним муниципальным советам, которые должны переизбираться в марте 2009-го, он, по-видимому, автоматически относит и те, где выборы должны состояться весной и осенью текущего года. В Петербурге выборы депутатов муниципальных советов разделены по времени довольно существенно, но самая массовая последняя кампания все-таки проводилась в марте 2004 года. Тогда выборы прошли еще в 33 муниципалитетах помимо 29 уже упомянутых. Правда, в этих МО советы были сформированы менее чем на две трети: либо явка была недостаточной (тогда существовал порог явки 25%), либо победу одерживал «кандидат „против всех“». В течение лета-осени 2004 года благодаря довыборам существенная часть этих советов все-таки обрела кворум в две трети для полноценной деятельности, а значит, их полномочия тоже истекут не так уж и скоро.

Вне правового поля

Перспективы принятия Думой законодательной инициативы Смольного о продлении полномочий муниципалов туманны. Предложенный Ниной Шубиной закон в перечень первоочередных для рассмотрения законопроектов, разумеется, не входит. Законопроекты из регионов нынешняя Госдума, равно как и предыдущая, вообще рассматривает в последнюю очередь. Приоритет же отдается законам, написанным в администрации президента и правительстве. Плюс – продолжающаяся «раскачка» избранных в декабре депутатов, а также ожидание первых шагов Дмитрия Медведева в ранге президента.

Есть сомнения и в том, будет ли Москва горячо поддерживать инициативу Петербурга. Столичный мэр Юрий Лужков не побоялся проведения 2 марта выборов во всех 125 своих МО. Таким образом, в Москве единый день голосования по выборам органов МСУ существует уже де-факто и законопроект Нины Шубиной, по сути, нужен ей одной.

Российское выборное законодательство довольно противоречиво. С одной стороны, оно проповедует принцип непрерывности полномочий всех ветвей власти, включая муниципальную. Но при этом ни один орган власти, включая муниципальный, не может функционировать более пяти лет. Как же быть, если по истечении срока полномочий выборы по тем или иным причинам не назначены? Плюс ко всему есть уставы МО, которые в Петербурге устанавливают иной срок – четыре года. Играя на этих противоречиях, любой избиратель может добиться через суд признания неправомочности деятельности того или иного органа МСУ, не переизбранного в соответствии с уставом.

«Я направила обращения Шубиной и главе Центризбиркома Владимиру Чурову с просьбой разъяснить сложившуюся ситуацию, – говорит Ольга Штанникова. – Одновременно мы обратились в Городской суд с иском, в котором говорим о том, что Горизбирком, прикрываясь нашими процедурными нарушениями, сам нарушает избирательные права граждан».

«Введение единого дня голосования на муниципальных выборах – это в некотором смысле миф, – подчеркивает Валерий Малолеткин. – Причем проблема не в тех депутатах, кто „пересидел“ свой срок, а в тех, кто „недосидел“. Одно дело – когда исполнительная власть добивается отсутствия кворума в муниципальных советах по вопросу о назначении выборов, и совсем другое – когда потребуется не простое, а квалифицированное большинство в советах всех МО для досрочного сложения полномочий. Добиться этого почти нереально».

Повторный провал недопустим

Политолог, профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге Владимир Гельман считает, что Смольный просто «проспал» момент, когда следовало заняться продвижением своих кандидатов на мартовских муниципальных выборах. «Осенью петербургские власти были озабочены думскими выборами, а когда они прошли, поняли, что время ушло и обеспечить избрание лояльных советов более чем в четверти муниципальных округов уже практически невозможно», – подчеркивает Гельман.

Наблюдатели подмечают и другие детали. Первая – Петербург откровенно провалился на думских выборах в декабре, показав самый низкий результат голосования за «Единую Россию» в стране (50,3%) после малочисленного Ненецкого автономного округа (48,8%). В преддверии мартовских выборов губернатор Валентина Матвиенко самолично возглавила предвыборный штаб Дмитрия Медведева и, видимо, намерена избежать повторения декабрьских неприятностей. А ведь административный ресурс не бесконечен и для губернатора президентские выборы сейчас действительно куда важнее муниципальных.

Вторая существенная деталь – явка на президентские выборы, по последним данным социологов, составит около 70%. При такой высокой явке манипулировать муниципальными выборами очень сложно. Тогда как явка избирателей в день голосования по выборам органов МСУ вполне управляема: если городская администрация проведет массированную пиар-кампанию этих выборов, явка может достичь 30-35%, а если весьма скромную – не достичь и 10%. Но в любом случае управлять результатами волеизъявления будет гораздо проще, чем при явке в 70%. Благо сейчас, в отличие от выборов 2004 года, порог явки отменен, а графа «Против всех» упразднена.

Подкупил две сотни жителей – и ты депутат

На прошлой неделе в Законодательное собрание города на Неве внесен проект закона «О муниципальных выборах в Санкт-Петербурге». Он позволит Смольному усилить контроль над избираемыми местными советами. Согласно законопроекту, избирательные округа в муниципалитетах с численностью населения свыше 3 тыс. человек могут быть только одномандатными. До сих пор большинство муниципалитетов предпочитали систему многомандатных округов, когда избирателю предлагалось выбрать из списка кандидатов не одну фамилию, а, скажем, три, четыре или пять – в зависимости от того, сколько мандатов приходится на его избирательный округ. Это позволяло муниципальным активистам идти на выборы командой, проводить командную агитацию и т.п. Теперь это крайне затруднительно.

«Новая модель выглядит примерно так, – поясняет юрист МО „Гражданка“ Ольга Покровская. – В нашем муниципалитете проживает 52 тыс. жителей, он поделен на четыре избирательных округа, в каждом из которых раньше избирали по пять депутатов. Теперь предлагается разбить наше МО на 20 округов, в каждом зарегистрировано в среднем 2,6 тыс. избирателей. Допустим, явка на муниципальные выборы составит 20%, то есть в одном округе на выборы придут в среднем 520 человек. Получается, что для прохождения в совет кандидату нужно получить 261 голос. Подкупить такое количество избирателей – проще простого. Это прямой путь к усилению политической коррупции и полному контролю исполнительной власти над избираемыми местными советами».

Раздробить и контролировать

Тотальный контроль Смольного за местными советами, возможно, и был бы хоть отчасти оправдан, если бы муниципалитеты обрастали новыми полномочиями и доходными источниками. Но петербургская муниципальная власть – самая бесправная в стране наряду с московской. По данным Комитета финансов Санкт-Петербурга, в прошлом году доходы всех 111 МО составили 3,2 млрд рублей, то есть на каждого жителя приходится около 700 рублей муниципальных доходов (и, соответственно, расходов) в год. Это даже не на порядок, а на несколько порядков меньше, чем в других европейских мегаполисах.

Ежегодный бурный рост доходов петербургского бюджета на муниципалитетах пока не сказывается. В 2004 году доходы муниципалов составляли 2,6% консолидированного бюджета города, в 2007-м – 1,1%, а в 2010-м, согласно трехлетнему бюджету на 2008-2010 годы, они снизятся до 0,5%.

«Если бы федеральное законодательство позволяло Смольному вообще ликвидировать органы МСУ, он давно бы это сделал, – говорит Владимир Гельман. – Нынешняя муниципальная система в городе изначально была сконструирована так, чтобы она существовала только на бумаге. Скажем, в Лондоне и Берлине – около трех десятков муниципалитетов. Они тоже не имеют столько прав, сколько предоставлено сельским или небольшим городским поселениям, и тоже вынуждены взаимодействовать с мэрией, так как мегаполис представляет собой единый хозяйственный организм. Но эти муниципалитеты имеют серьезную доходную базу и в состоянии решать все вопросы местного значения».

Петербург вполне мог бы перенять лондонскую или берлинскую модель. Собственно, в некоторой степени она реализована – в городе 18 районов. Правда, управляются они не органами МСУ, а районными администрациями – структурными единицами исполнительной власти. Но, похоже, укрупнение муниципалитетов не входит в планы Смольного. У городских властей совсем другая установка – раздробить и контролировать.

Санкт-Петербург

Статья 12 Конституции РФ

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

У партнеров

    «Эксперт Северо-Запад»
    №7 (355) 18 февраля 2008
    Местное самоуправление
    Содержание:
    Воспитательный процесс

    Ради решения текущих политических задач Смольный заблокировал проведение муниципальных выборов в Петербурге до марта следующего года. Это ставит как минимум четверть местных советов вне закона

    Реклама