Земельная доля1

• Владимир Грязневич

Государственная дума РФ третий раз отложила, теперь до 27 января 2011 года, вступление в силу нормы закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», символизирующей завершение приватизации сельскохозяйственной земли. Такое решение было, очевидно, продиктовано нежеланием государства признавать провал одной из ключевых реформ, призванной наделить крестьян землей. Между тем около 84% крестьян в России землю до сих пор так и не получили. Они имеют только право, записанное на бумаге, но не реальные земельные участки.

Хотели осуществить мечту

К реформированию земельных отношений власти постсоветской России приступили в начале 1990-х годов. Стержнем реформы стала приватизация бывших советских колхозов и совхозов. Идеология такой приватизации радикально отличалась от той, что применялась в промышленности. Если промпредприятия должны были лишь обрести новых, частных собственников, призванных наладить более эффективное управление, то колхозы и совхозы были изначально обречены на уничтожение.

Идеологи реформы были убеждены в абсолютной неэффективности советских сельхозпредприятий и потому в основу их приватизации заложили раздел имущества, в том числе главного актива – земли. Результатом приватизации колхозов и совхозов, владевших государственной землей на правах бессрочного (постоянного) пользования, должна была стать раздача этой земли крестьянам. Таким способом команда Бориса Ельцина хотела исполнить многовековую мечту российского крестьянства – наделить наконец его землей. Причем по максимуму – отдать сельским труженикам всю сельскохозяйственную землю. В этом смысле сельская приватизация шла дальше промышленной, в рамках которой рабочие получали лишь часть акций предприятий, да и то далеко не всех.

Оказалось, однако, что распустить колхозы и совхозы не менее сложно, чем в свое время было их создать. Проще всего – издать указ. Президент Ельцин в октябре 1993 года издал указ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», устанавливавший безусловное право крестьян выходить из колхоза с земельным наделом. На основании этого указа в 1994 году по всей России работникам 25 тыс. совхозов и колхозов было выдано 12,3 млн «розовых бумажек» – договоров земельных паев, согласно которым каждый крестьянин имел право на долю (пай) в общем имуществе (кстати, не только земельном) сельхозпредприятия. В таком договоре указывался размер пая – количество гектаров земли, получаемых крестьянином. Размер пая определялся просто – путем деления всей земли данного колхоза или совхоза на число его работников. Но работоспособный механизм выделения паев в натуре (натурализации паев) и государственной регистрации земельных участков определен не был.

Поделить не получается

Как чиновники, так и независимые эксперты основную проблему натурализации паев связывают с трудностью дележа общего имущества. По закону надо провести общее собрание пайщиков и определить, какая именно земля кому выделяется. Практика показала, что принять решение, которое устроило бы всех, очень сложно. Потому что земли неравноценные – различаются и по качеству, и по расположению. Одни находятся вблизи населенного пункта, другие – ближе к лесу, третьи – у озера. Очень часто один и тот же участок хотят получить многие, а другой – вообще никто. Невозможность договориться – до сих пор главное препятствие при натурализации паев.

Есть и законодательные сложности. Например, собрание провели, все договорились, но когда начали оформлять землю, неожиданно умирает один из пайщиков. И по закону собрание надо проводить заново. А когда в хозяйстве несколько сотен пайщиков, смерть одного из них – не такая уж и редкость. Или еще один момент. В законе не написано, что собрание пайщиков должно проходить только на территории, где находится сама земля, которую надо поделить. Это позволяло манипулировать собраниями. Их специально проводили далеко – чтобы нежелательные пайщики не могли участвовать. Только сейчас власти регионов инициировали соответствующие поправки в законы и добиваются их скорейшего рассмотрения Госдумой.

Невыносимая процедура

Чтобы стать реальным собственником земли, натурализованный пай необходимо зарегистрировать в госорганах. Для этого нужно исполнить довольно сложную и недешевую процедуру, которая до последнего времени с годами только усложнялась, причем зачастую весьма хаотически. Это связано с одной фундаментальной проблемой – крайне неудовлетворительной системой учета недвижимости в СССР.

Между прочим, нормального учета нет до сих пор. По нашему запросу половина региональных управлений Роснедвижимости вообще не предоставила данных по земельным паям, сославшись на трудоемкость их подготовки. А те, что предоставили, прислали совершенно разнородные сведения, которые оказалось практически невозможно сопоставить.

Предприятиям – как промышленным, так и сельскохозяйственным – в свое время раздали планы землеотвода (да и то зачастую весьма приблизительные), но системы оперативной регистрации изменений состояния земель создано не было. Когда в 1993 году российские реформаторы инициировали массовый земельный передел в масштабах всей страны, оказалось, что документально оформить эти изменения технически невозможно. И власти переложили всю необходимую работу на плечи крестьян, которые должны были за свой счет провести землемерные работы (топогеодезическую съемку) для составления межевого плана участка и оформить в различных госконторах все необходимые документы. Да еще и заплатить за все это весьма значительные для многих деньги.

Кстати, проблема финансовых затрат не решена до сих пор. В декабре 2008 года были приняты поправки в Налоговый кодекс РФ, которые снижают размер госпошлины при регистрации прав на земельные участки из земель сельхозназначения для граждан в пять раз, а для организаций – аж в 75 раз. Теперь и те и другие должны платить всего 100 рублей. Однако общая стоимость регистрации от этого практически не изменилась, по крайней мере для граждан. Потому что землемерные работы стоят сегодня 15-20 тыс. рублей. Их выполняют частные фирмы, и государство их цены не регулирует. Конкуренция там могла бы быть, но спрос сегодня так велик, что его не могут удовлетворить все фирмы, имеющие право на проведение таких работ.

Помимо финансовых проблем граждан мучают еще и организационные. По мере создания системы государственного кадастра недвижимости, Федеральной регистрационной службы и появления в 2002 году закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» процедура усложнилась до невозможности. На практике крестьянину надо было около десяти раз съездить в районный центр. А если учесть значительные расстояния между сельскими населенными пунктами России, плохо работающий транспорт и весьма пожилой возраст пайщиков, к тому же зачастую не способных с первого раза грамотно составить бумаги, то понятно, что лишь единицы добирались до вожделенного финала.

Регионы требуют реформы

Процедура не всегда была по зубам даже аграрным хозяйствам. Например, в Валдайском районе Новгородской области, где земля на вес золота, по данным управления Роснедвижимости, зарегистрированы по всем правилам (в Земельном кадастре и Федеральной регистрационной службе) всего две земельные доли. В Окуловском районе области, втором после Валдая претенденте на создание туристско-рекреационной зоны, и вовсе одна доля. «А все потому, – говорит вице-губернатор Новгородской области Александр Филиппов, – что далеко не всякое хозяйство может себе позволить нанять или иметь в штате юриста, чтобы без помарок оформить необходимые документы. Требуется их множество, и каждую бумажку нужно ждать месяц, а случись какая-то неточность – по новому кругу надо начинать, и снова месяцы уходят на каждую бумажку. Все это порождает массу жалоб, нервозность. Мы попытались договориться с управлением Федеральной регистрационной службы по Новгородской области о простейших послаблениях нашим аграриям, но тщетно. И тогда было принято решение обратиться в правительство».

Письмо новгородского губернатора Сергея Митина на имя первого заместителя председателя правительства РФ Виктора Зубкова описывает букет проблем, с которыми сталкивается крестьянин или хозяйство, оформляя права собственности на землю. И предлагает способы решения этих проблем: заложить в федеральном бюджете, а далее в бюджетах регионов и муниципалитетов средства на инвентаризацию земель, проведение дорогостоящих кадастровых работ. Новгородские власти предлагают включить их в госпрограмму развития сельского хозяйства страны до 2012 года. А чтобы земля действительно досталась крестьянам, разбюрократить и удешевить процедуру оформления собственности. Большинство предложений, увы, не новы, утверждает Филиппов: «Пакет поправок в земельное законодательство, за которые я как бывший депутат Госдумы голосовал еще полтора года назад в первом чтении, до сих пор лежит без движения».

Кривое землепользование

В условиях, когда реализовать замысел земельных реформаторов не удается, народ, как обычно, прибегает к кривым схемам использования своего права на землю. Самым простым оказалось отдать свою долю в аренду. Поскольку индивидуальные доли не выделены в натуре, реализовать этот вариант можно было лишь коллективно – договорившись с большой группой пайщиков о передаче в аренду значительной территории (точнее – права на нее) своего колхоза (совхоза). Этот вариант был наиболее популярен. Например, в Псковской области, по данным местного управления Роснедвижимости, им воспользовались 83% всех собственников долей, распорядившихся ими каким-либо способом. В Новгородской области – 74,5%. Применялись и более сложные схемы: передача земельной доли или права пользования ею в уставный капитал нового сельхозпредприятия. Но ими пользовались мало – в Псковской области всего 3,5%, в Новгородской – 7%. Часть пайщиков продали свои доли (без натурализации) по генеральной доверенности и в разы дешевле даже кадастровой стоимости земли, не говоря уже о рыночной.

Между тем использование долей без их натурализации и госрегистрации создавало серьезную проблему. Дело в том, что согласно ст. 16 закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» если собственники земельных долей, сдавшие их в аренду до вступления в силу данного закона, не приведут договоры аренды в соответствие с Гражданским кодексом РФ (в аренду может быть сдан земельный участок, а не доля), то к таким договорам будут применены правила договоров доверительного управления имуществом. А это значит, что в случае банкротства арендатора его имущество пойдет с молотка, в том числе и арендуемые земельные доли. То есть пайщики лишатся своего права на доли, а значит, и на землю. Между тем банкротства сельхозпредприятий – дело обычное и совсем не редкое. Их легко инициировать. Так что для рейдерских захватов (ради получения земли) сельхозпредприятия – легкая мишень. По-видимому, ввиду этого обстоятельства Госдума уже три раза переносила дату вступления в силу ст. 16 Закона об обороте сельхозземель. Пока она отложена до 27 января 2011 года.

В отличие от бесплатной приватизации квартир, которая по закону завершается 1 марта 2010 года, на землю бывших колхозов и совхозов аналогичный срок пока не установлен. Формально земельная приватизация может длиться вечно, но ст. 16 серьезно ограничивает использование недоприватизированной земли. Именно поэтому вступление этой статьи закона в силу трактуется как символическое завершение земельной приватизации.

Борьба с неэффективностью

Многие чиновники прямо называют одним из самых неприятных следствий медленной приватизации неэффективное использование сельскохозяйственной земли. Сегодня около 30% земель сельхозназначения вообще не используются – зарастают бурьяном и мелколесьем. Например, в Пестовском и Мошенском районах Новгородской области 40% пашни покрыто березками и сосенками. По-настоящему востребованы лишь территории вблизи городов – под коттеджную застройку. Небольшая часть земель используется новыми сельхозпредприятиями. Основные сельхозземли находятся в ведении прозябающих бывших колхозов и совхозов. Формально эти земли используются, но товарной продукции они практически не производят.

Основную причину чиновники видят в том, что государство не выработало механизма, заставляющего собственника или арендатора эффективно использовать землю. «Нет рычага, который бы за неэффективное использование, допустим, повышал сумму налога или вводил какие-то штрафные санкции, – говорит вице-губернатор Ленинградской области Сергей Яхнюк. – Есть возможность за неиспользование земли в течение трех лет, подтвержденное Роснедвижимостью, инициировать принудительное изъятие данной земли. Но доказать неиспользование крайне сложно. Можно показать фотографию, что не ведется вспашка и земля заросла сорняками. Но это слабый аргумент. Могут сказать, что там выращиваются многолетние лекарственные травы. И суд вынесет решение в пользу собственника».

Много земель скуплено спекулянтами, цель которых – не работать на земле, а выгодно ее перепродать. Земельный налог низкий, и им выгоднее платить его в ожидании хорошего покупателя. Часть земель куплена инвесторами, которые готовят документы для реализации своих проектов. Подготовка документов – долгое и хлопотное дело, особенно если нужно изменить назначение использования земли. Поэтому и такие участки долгое время не используются. По этой же причине (низкий налог и отсутствие у государства механизма принуждения) плохо используются и земли первичных собственников – пайщиков.

По словам Александры Смирновой, министра экономики Калининградской области, где не используется около 43% сельхозугодий, областное правительство предлагает внести изменение в ст. 394 второй части Налогового кодекса РФ, предусматривающее десятикратное повышение ставки земельного налога за неиспользуемые или используемые не по целевому назначению земельные участки. С таким ужесточением согласны власти многих регионов, хотя и признают, что оно пока не находит поддержки на федеральном уровне.

Село просыпается

Между тем ситуация небезнадежна. Сельское хозяйство постепенно оживает. Спрос на землю начинает расти, впрочем, и по другим причинам, больше всего связанным с коттеджным строительством, бурно развивавшимся до нынешнего экономического кризиса. Все это стимулирует процесс натурализации земельных паев.

Осенью прошлого года, когда назревал очередной срок вступления в силу ст. 16 Закона об обороте сельхозземель (это должно было произойти в январе 2009-го), налоговая служба Новгородской области отмечала резкий рост активности по регистрации земли. Буквально за несколько месяцев 88% выделенных в натуре (но не зарегистрированных) земельных долей оказались внесенными в Земельный кадастр, и собираемость земельного налога выросла в 2,4 раза.

В большинстве регионов Северо-Запада наблюдалось резкое ускорение процесса натурализации земельных паев. Причем значительную часть «проснувшихся» составляют сельхозпредприятия. Возможно, повлиял и кризис – банки ужесточили требования по залоговому обеспечению своих кредитов.    

Великий Новгород – Петрозаводск – Череповец – Псков – Санкт-Петербург

В подготовке материала принимали участие Ольга Колотнеча, Наталья Владимирская, Юрий Антушевич, Максим Голиков

• Раздел о развитии малого бизнеса должен появиться во всех новых государственных программах
• 57% компаний предпочитают не пользоваться российскими правовыми нормами при совершении сделок
• Свои бизнес-процессы автоматизируют лишь крупные компании. Достучаться до малого бизнеса, который не может позволить себе подобные проекты, да и не видит в них смысла, пока получается лишь путем государственных запретов