Забыть ГЧП

Марина Тальская, корреспондент журнала «Эксперт»

Федеральные проекты объемом около 10% ВВП зависли в Инвестиционном фонде: они одобрены, но не финансируются из-за отсутствия законодательной базы государственно-частного партнерства. К этому мертвому грузу теперь добавятся еще и региональные проекты

Рисунок: Игорь Шапошников

Правительство снизило цену «входного билета» для соискателей средств Инвестфонда. Постановлением №468 от 23 июня 2008 года «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2008 г. №134» предусматривается возможность получения бюджетных средств для региональных инвестиционных проектов стоимостью от 500 млн рублей. Напомним, что нижняя планка проектов федерального уровня, для финансирования которых и задумывался Инвестфонд, составляет 5 млрд рублей.

Либерализация требований к проектам совпала со своеобразным юбилеем Инвестфонда: два года назад, в июне 2006−го, инвестиционной комиссией, а в конце июля — еще и правительственной были одобрены первые четыре проекта, финансирование которых должно было осуществляться в том числе из средств фонда. Тогда эта новость была воспринята с большим оптимизмом (см. статью «Убейте в себе Плюшкина» [1], «Эксперт» №24 за 2006 г.).

Первыми проектами стали комплексное развитие Нижнего Приангарья, строительство комплексов нефтеперерабатывающих и нефтехимических заводов в Нижнекамске, строительство платной магистрали «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге и участка 15–58 км скоростной автомагистрали Москва—Санкт-Петербург. На тот момент Инвестфонд брал на себя финансирование объектов в объеме 122,12 млрд рублей (при общей стоимости проектов 625 млрд). Сейчас его обязательства по этим же проектам сократились до 89,48 млрд. И можно предположить, что эта сумма тоже не окончательная. Все меняется.

За прошедшие два года число проектов Инвестфонда достигло 24, из которых последние три были одобрены инвестиционной комиссией в октябре 2007 года. В этом году не было одобрено ни одного проекта, хотя, по признанию главы Минрегиона РФ Дмитрия Козака, на начало апреля в Инвестфонд поступило 75 заявок. Таким образом, сегодня общая стоимость отобранных проектов составляет около 2,5 трлн рублей, из которых 800 млрд должен профинансировать Инвестиционный фонд.

Однако все количественные характеристики — число заявок, объем финансирования, декларируемый Инвестфондом, — представляются несущественными, поскольку работа фонда практически заморожена. За весь прошлый год из 265 млрд аккумулированных здесь рублей (деньги существуют в виде строки в бюджете) было потрачено лишь 28,3 млрд, большая часть которых — 25 млрд — пошла на формирование уставного капитала Российской венчурной компании. На собственно финансирование проектов — речь в основном об этапе подготовки проектно-сметной документации — было выделено около 1,8 млрд рублей. К концу прошлого года ни один из одобренных проектов не продвинулся дальше стадии проведения конкурса на выбор генерального проектировщика и оформления отношений с ним. А в этом году было выделено 4,16 млрд рублей на подготовку проектно-сметной документации к проекту «Урал промышленный — Урал Полярный». Еще по нескольким проектам деньги для этих же целей зарезервированы. И это всё.

Почему за два года дело так и не дошло до стадии хотя бы котлованов? «Попытка инвестировать по правилам вряд ли возможна», — объясняет директор Института региональной политики Булат Столяров. Имеется в виду не по правилам «в принципе», а по тем правилам, которыми описан механизм работы и самого Инвестфонда, и одного из основных его инструментов — государственно-частного партнерства (ГЧП). Институт ГЧП конфликтует с Бюджетным, Градостроительным, Налоговым кодексами, с земельным законодательством. Применить его на практике практически невозможно. Чтобы механизм заработал, подсчитали юристы компании «Вегас-Лекс», требуется внести поправки в 124 акта.

На свой страх и риск

Неадаптированность положения об Инвестфонде к бюджетному законодательству заблокировала возможность реализации большинства одобренных проектов уже с самого начала. В качестве одной из форм финансирования объектов из фонда в положении значилось софинансирование. А с точки зрения бюджетного законодательства софинансирование со стороны федерального бюджета и частного инвестора — прямое нарушение закона, поскольку в Бюджетном кодексе такой формы работы не предусмотрено. «Ведь в дальнейшем потребовалось бы определять права долевой собственности на объект. А поскольку значительная часть объектов — инфраструктурные, федерального значения (например, железнодорожные пути общего пользования), то, понятно, доли частного бизнеса там быть не может, законодательством предусматривается исключительная госсобственность. К тому же возникает проблема идентификации госзаказчика», — объясняет адвокат, старший юрист департамента инфраструктурных и транспортных проектов компании «Вегас-Лекс» Довран Гарагозов. То есть бюджет не имеет права выделять деньги на строительство объекта, который впоследствии придется «пилить».

Чтобы решить проблему, чиновники взялись редактировать положение об Инвестфонде. С соинвесторами из числа региональных властей разобрались, продублировав положения Бюджетного кодекса: если финансирование объекта производится из двух источников, федерального и регионального бюджетов, то первый выделяет второму государственную субсидию — разрешенную Бюджетным кодексом форму финансирования. В отношении частного бизнеса компромисса не придумали, поскольку единственной легитимной формой совместного вложения денег в один капитальный объект государством и частной компанией является инвестирование в уставный капитал акционерного общества.

Еще одна проблема — бюджетного происхождения. Как известно, исполнение бюджета у нас подвержено сезонному фактору: в декабре затраты резко возрастают, а в начале года денежные лимиты не выбираются. Это прямая предпосылка к приостановлению работ по проектам, срывам их сроков, к претензиям со стороны подрядчиков. Бизнес в принципе может материально прикрыть бюджетные провалы первого квартала. Однако режим государственных инвестиций не позволяет частным партнерам проектов применять схемы взаимных зачетов либо авансирования работ. В итоге все риски, связанные с неравномерностью бюджетного процесса, ложатся на плечи частных инвесторов.

Неадаптированность ГЧП к земельному законодательству порождает один из самых серьезных инвестиционных рисков. Речь о сложностях с оформлением земли под строительство объектов, и самым ярким примером здесь может служить олимпийская стройка в Сочи. Но с аналогичными проблемами придется столкнуться и участникам проектов, финансируемых Инвестфондом. Процедура выкупа земли для государственных-то нужд занимает два-два с половиной года. А вот для частных нужд изъятие земли и вовсе запрещено. Проблемы оформления участков инвесторам приходится решать самостоятельно, на уровне региональных властей, причем любые соглашения на этот счет окажутся далеко не бесспорными с точки зрения закона. И соответствующие риски пока не поддаются государственному гарантированию, указывают юристы «Вегас-Лекс».

Отсутствие увязки идеи государственно-частного партнерства с Налоговым кодексом иллюстрирует типичная ситуация с железными дорогами. Предприятия повышают добычу и/или переработку сырья, объем грузов возрастает. Возможностей существующей ветки и/или узловой станции перестает хватать. Компании вынуждены обращаться к РЖД с просьбой модернизировать ветку или станцию. Кому-то везет: указанный объект значится в инвестпрограмме РЖД. Если же не значится, то некоторые компании выражают готовность провести реконструкцию ветки или станции за свой счет. «При этом встает вопрос о компенсации средств, вложенных в модернизацию. Возвратить деньгами железнодорожники не могут — в законодательстве такого механизма нет», — рассказывает Довран Гарагозов. Для компаний привлекательнее возможность получить компенсацию за счет тарифной составляющей — возможности перевоза грузов по самим же реконструированной ветке по льготным тарифам. Но в налоговом законодательстве такой механизм не предусмотрен.

Ну и плюс еще мелкие нестыковки из разряда «разное». В строительных контрактах с подрядчиками и субподрядчиками, используемых в госсекторе, как правило, не прописаны адекватные правовые механизмы контроля за исполнителем работ и привлечения его к имущественной ответственности. В результате практически неизбежно превышение первоначального бюджета. В Инвестфонде добиться «добавки» нереально. Ситуация чревата, полагают в «Вегас-Лекс», «приостановлением строительства вплоть до консервации, что становится уже серьезной проблемой инвестора». Наконец, частный инвестор, терпящий убытки не по своей вине, не имеет возможности выйти из проекта — такой процедуры не предусмотрено.

Пожалуй, хуже всего урегулированы концессионные проблемы. Полдюжины из одобренных инвестпроектов — почти все, связанные со строительством дорог, — предусматривают использование этого инструмента. Закон «О концессионных соглашениях» был принят в 2005 году, но в результате законодательных усилий окончательный документ вышел в таком виде, что концессия, по оценке юристов, это абсолютно не работающий инструмент. На плечи концессионера ложатся те же проблемы, что и у обычного соинвестора государства: невозможность софинансирования объекта, земельные и налоговые неопределенности. Но к этому добавляются и специфические концессионные частности. Так, например, у налоговиков нет четкого представления о том, освобождать ли от уплаты НДС передачу имущества от концессионера концеденту. И уж точно эта процедура не входит в список операций, освобожденных от уплаты налога на прибыль.

Кроме того, концессионеры лишены возможности привлечения дополнительных кредитных ресурсов под залог прав требований по концессионному соглашению. Так же, как и у «обычных» инвесторов, у них нет шансов выйти из проекта до момента ввода объекта в эксплуатацию: перемена концессионера путем уступки права требования или перевода долга не предусмотрена.

Не стоит удивляться, что частные инвесторы подозрительно относятся к подобной форме сотрудничества с государством. Из четырех объявленных конкурсов на определение концессионера пока завершен только один, да и то с полугодичным опозданием: результаты отбора по проекту «Западный скоростной диаметр» стали известны только в июне нынешнего года, хотя по графику победителя должны были определить еще в прошлом декабре. К тому же частный инвестор этого проекта в интервью «Эксперту» признался, что возможностью заключить соглашение обязан тому, что в Санкт-Петербурге действует собственный закон о концессии (см. статью «Норд-норд-вест», «Эксперт» №24 за 2008 г.).

Федеральный закон «О концессионных соглашениях» вроде подгоняется под реалии жизни: поправки к нему уже приняты Госдумой, одобрены Советом Федерации и ждут подписания президента. По словам экспертов, в новой редакции урегулированы многие концессионные процедуры.

Как выбирают

Мало того, что механизм ГЧП не проработан в части экономического законодательства, так он еще опутан бюрократическими волокитами и согласованиями. И сразу даже не определить, какие барьеры выше — хозяйственные или административные.

Во-первых, чтобы проект получил путевку в жизнь, соискатель вынужден самостоятельно пробивать идею в профильных министерствах и государственных агентствах. А они, по наблюдениям «Вегас-Лекс», часто высказывают противоречивые взгляды на решение одних и тех же проблем. Например, условия по проекту «Комплексное развитие Нижнего Приангарья» согласовывались более года. Соглашение Росжелдора с «Норникелем» проходило проверку в пяти департаментах Минтранса и растянулось на три месяца, а потом редактировалось в течение полугода. А когда работа близилась к завершению, Минтранс выдвинул новое условие, которое поставило под вопрос само соглашение: ведомство пожелало, чтобы обязательства инвестора были обеспечены гарантией на всю сумму, что с учетом объема инвестиций — более 4,7 млрд долларов — являлось заведомо невыполнимым требованием. А если проект комплексный и требует визы сразу нескольких отраслевых министерств, совсем беда: лист ведомственных согласований по некоторым проектам превышает 20 подписей, отмечают юристы.

Ко всему прочему эти подписи мало чего стоят. От лица государства соглашения подписывают, как правило, федеральные агентства — Росавтодор, Росжелдор, Росэнерго, РосОЭЗ. А они в силу ограниченности своих полномочий и компетенции не могут гарантировать инвестору часть интересующих его ключевых обязательств, таких как своевременное выделение бюджетного финансирования, предоставление земель для строительства. Руководители этих структур не несут никакой ответственности за реализацию проектов. Так что подписание такого рода соглашений — это игра в одни ворота.

Но и после сбора всех подписей хождение по мукам не заканчивается. Предстоит получить одобрение инвестиционной и правительственной комиссий, в которых обсуждать проект еще раз будут практически те же чиновники — министры и их замы, что уже поставили свои визы. «Отбор устроен на основе императивного недоверия государственного аппарата к самому себе», — резюмирует Булат Столяров. Причем между заседаниями этих комиссий может пройти много месяцев. Так, проект по строительству и реконструкции объектов водоснабжения в Ростове-на-Дону инвесткомиссией был одобрен в августе 2006 года, а правительственной комиссией — в марте 2007−го.

Следствием такой запутанной бюрократической процедуры становится, во-первых, удорожание проекта: за время, которое уходит на согласование и до начала финансирования, вырастают цены на строительные материалы и работы. Например, в материалах Банка развития, который взялся софинансировать ряд инициатив Инвестфонда, есть характерная ремарка по поводу проекта реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения Ростова-на-Дону: «общая стоимость проекта в ценах 2006 г. составляет 22,1 млрд руб., а в текущих ценах (начало 2008 г. — “Эксперт”) — 41,4 млрд руб.». То есть за время волокиты стоимость проекта практически удвоилась. При этом объем государственных инвестиций (5,13 млрд) не скорректирован, так что все расходы сверх просчитанных два года назад, по всей видимости, должны лечь на частного инвестора.

Во-вторых, отсутствие четкого регламента может привести к определенному волюнтаризму в отборе проектов. Изначально декларировалось, что на поддержку фонда могут претендовать лишь идеи общефедерального масштаба. На деле же выясняется, что получить одобрение ведомств и комиссий по силам лишь обладателям крепких ног, нервов и связей. Целесообразность государственного финансирования ряда проектов уже сейчас вызывает сомнение у специалистов. «Почему в стране, где отвратительная дорожная сеть, приоритетным становится строительство дороги на Приполярный Урал? Потому что там работает “Газпром”? Тогда надо сказать честно, что за бюджетные деньги мы в первую очередь будем поддерживать ОАО “Газпром” и строить ему дорогу. И не надо говорить про кварциты, которые никому из металлургов не нужны, и про улучшение транспортного положения слабоосвоенных территорий Приполярного Урала, пока до городов-миллионников, в том числе Екатеринбурга, доехать трудно. Деньги Инвестфонда дают, например, на прокладку железной дороги в Тыву, помогая сделать прибыльным проект освоения угольных месторождений одной из российских частных компаний», — недоумевает директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич.

В целях формализации требований к проектам-соискателям МЭРиТ разработал методику рейтингования претендентов по качественным и количественным характеристикам (документ имеется в распоряжении «Эксперта»): участники инвестиционной комиссии должны будут выставлять баллы, от одного до трех, по каждому из оцениваемых параметров, взвешенных по степени важности. Но эта методика касается лишь критериев отбора. О попытках формализовать регламент согласительных внутри— и межведомственных процедур пока не слышно. «Нужна одна комиссия, причем по принципу одного окна», — полагает Булат Столяров. Юристы «Вегас-Лекс» предлагают менее кардинальный вариант: создание экспертно-совещательного органа по ГЧП. Единый же координирующий орган, по их мнению, только усложнит ситуацию, поскольку нарушит логику административной системы и создаст проблему дублирования компетенции. «А зачем тогда государство притворяется, что оно может принимать качественные инвестиционные решения? Пока мы притворялись, мы договорились до того, что оно никаких решений не может принять. Может приоритеты назвать, декларативно поддержать, а так, чтобы реально инвестировать — слабо», — парирует Столяров. Впрочем, проблему прозрачности регламента обсуждают пока одни эксперты. Со стороны власти попыток навести порядок не наблюдается.

В режиме аврала

Между тем вал уже одобренных проектов не реализуется. «Причем это структурированные инвестпроекты, одни из самых качественных в стране, со сложной динамикой финансирования, которые государство признало приоритетными. Их общий объем порядка ста миллиардов долларов, это в стране с экономикой чуть больше одного триллиона. То есть мы в инвестиции хотим профукать или не профукать порядка десяти процентов ВВП», — посчитал Булат Столяров.

Как «не профукать»? По мнению Столярова, есть два варианта. Первый — перевести алгоритм бюджетного инвестирования в режим инвестирования корпоративного: «Государство создает госкорпорацию, заливает в нее деньги и по корпоративным правилам, минуя все риски ГЧП-инвестирования, начинает строить. Просто потому, что надо строить. По моему мнению, без решений, аналогичных “Олимпстрою”, не обойтись». Второй вариант — «выставить все эти деньги по всем закрепленным за Инвестфондом проектам на конкурсы частных инжиниринго-финансовых консорциумов».

Получается, что вырулить из создавшейся ситуации можно, только «забыв» об институте ГЧП, с которым еще так много неясностей. Между тем теперь с помощью ГЧП чиновники собираются финансировать не только штучные федеральные мегапроекты, но и более дешевые и многочисленные региональные. Можно не сомневаться, что после снижения стоимостной планки для «входа» в Инвестфонд каждый регион сочтет своим долгом представить минимум один проект, задействует все мыслимые рычаги лоббирования. А Главгосэкспертиза уже сейчас не справляется с наплывом крупных проектов. В этой ситуации снижение требований к размеру проектов должно восприниматься бизнесом как сигнал «стоп!».