Приобрести месячную подписку всего за 350 рублей
Самое интересное за месяц с комментариями шеф-редактора. То, что нельзя пропустить!

Политика

Города для хорошей жизни

, 2011
Фото: Борис Барышников

В Сибири должна быть создана сеть крупных городских агломераций. Это позволит структурировать и ускорить развитие человеческого капитала во всем макрорегионе и сформировать конкурентоспособные условия для бизнеса

Предварительные данные Всероссийской переписи населения, проведенной в октябре 2010 года, показывают, что Россия остается урбанизированной страной. Доля городского населения в 2010 году составила 73,7% (против 73,3%, по данным переписи 2002 года). Численность населения при этом сократилась в 63, а увеличилась в 20 регионах. При этом внутрирегиональная динамика численности показывает, что областные центры по-прежнему активно интегрируют сельское население. Так, в Красноярском крае с 2002 года численность населения сократилась на 137,8 тыс. человек (на 4,6%), но количество жителей Красноярска за этот же период выросло на 65,3 тыс. (7,2%) — до 974,7 тыс. В то же время Норильск лишился каждого пятого своего жителя (население сократилось на 45,7 тыс., или на 20,6%). Убыль населения зафиксирована и в других городских округах и муниципальных районах края. Аналогичная картина — в Новосибирской области: население всего региона сократилось на 26,4 тыс. человек (1%). Зато в Новосибирске прирост составил 3,4%, благодаря чему город сохранил звание крупнейшего муниципалитета страны. Более того, здесь сейчас проживает абсолютный максимум населения за всю историю.

Понятно, что в урбанизированной стране, какой, несомненно, является Россия, именно города становятся основными форпостами развития. В них уже сконцентрированы управленческие, финансовые и людские ресурсы, значит, созданы предпосылки для постиндустриального сдвига. Остальные территории — города-спутники, сельские районы — превратились в обеспечивающие и вспомогательные элементы городского развития. Однако любой процесс урбанизации имеет пределы: интенсивный путь развития города как «масляного пятна» на определенном этапе начинает давать сбои и перестает создавать благоприятные экономические и социальные эффекты. Напротив, усиливаются негативные последствия такого роста — от экологических (размещение полигонов ТБО) до инфраструктурных (в первую очередь транспортных).

В связи с этим определяющим становится вопрос качественного управления городским развитием. Многие страны давно и эффективно используют для решения этих вопросов такой инструмент, как агломерации (от лат. аgglomero — присоединяю, накапливаю). В современной трактовке термин «агломерация» можно рассматривать как общность территорий, прилегающих к крупному городу (входящих в его зону влияния), объединенных множеством транспортных, культурных, рекреационных, производственных и иных связей, а также единым социокультурным пространством. Городская черта при создании агломерации перестает передвигаться от центра в сторону прилегающих территорий, остается неизменной, но при этом происходит комплексное развитие всего агломерационного ареала с учетом конкурентных преимуществ каждой из территорий, входящих в состав агломерации, на основе единых стандартов.

Здесь стоит добавить, что создание агломерации не зависит напрямую от размера города. Так, во Франции создают новые городские агломерации, где небольшие города (с населением до 60–100 тыс. человек) объединяют свои усилия и формируют регион интенсивного развития: разрабатывают совместный план, определяют точки роста исходя из сложившейся системы расселения, производства и переработки продукции, конкурентных преимуществ. В этом и состоит суть агломерирования — получить синергетический эффект от объединения возможностей всех участников, расширения границ рынка сбыта продукции до совместного планирования развития инфраструктуры и производительных сил. Особо стоит отметить, что государство поддерживает этот процесс.

Российскими и международными экспертами неоднократно отмечалось, что оптимизация управления развитием городов возможна на основе взаимоувязанной системы документов стратегического планирования субъектного и муниципального уровней. В основе такой системы — региональные стратегии социально-экономического развития на 15–20 лет. Эти документы стратегического планирования уровня субъекта РФ и его частей, городских агломераций, выполняют рамочную функцию по отношению к аналогичным документам муниципального уровня — городским стратегиям и генеральным планам. «В условиях России с ее гигантскими пространствами и расстояниями агломерации особенно востребованы. Благодаря им осуществляется эффективное экономическое сжатие территории. В них концентрируются важнейшие объекты промышленности, науки, образования, культуры, рекреации. Благодаря близкому взаимному расположению этих взаимодействующих объектов в агломерациях повышается доля ближних связей, замыкающихся в территориально небольших агломерационных ареалах, что дает значительные, социальный и экономический, эффекты», — утверждают в своей статье «Агломерации и урбанизированные кластеры: к новым объектам проектирования и управления» экономисты Юрий Воронов, Сергей Заусаев и Сергей Смирнов.

Бюрократические препоны

Одной из главных проблем развития системы агломераций в нашей стране является в целом слабая культура меж­регионального или, говоря обобщенно, горизонтального взаимодействия. «Опыт разработки стратегий субъектов РФ и городов показывает также, что самое слабое место в этих концепциях и стратегиях — межрегиональные связи, отсутствие видения более целостных межрегиональных образований. Отдельно взятая область разрабатывает свою стратегию развития и не хочет видеть, что творится у соседа. В результате нет целостного видения макрорегионального развития и развития страны в целом. Регионы рассматриваются как части уже расчлененной страны», — пишут те же авторы.

Отсюда и низкий интерес к развитию агломераций, подогреваемый, правда, в последние годы различными инициативами Министерства регионального развития РФ и действиями партии «Единая Россия». Например, пообещав городам-миллионникам по 1 млрд рублей на новое дорожное строительство, единороссы спровоцировали стремление некоторых крупных муниципалитетов нарастить количество проживающего в них населения до заветной цифры. На этой волне еще в 2006 году активно стартовал проект создания Иркутской агломерации, поддержку которому оказывал в то время губернатор Приангарья Александр Тишанин. По разным причинам проект не выстрелил, а после и вовсе был предан политическому забвению (см. «Иркутская агломерация: причины неудачи» в «Эксперте-Сибирь» № 49–50 за 2010 год).

Учитывая специфику управления экономическим развитием в России, при котором роль власти является определяющей, для стимулирования качественного развития городских агломераций необходимо создать систему государственной поддержки этих процессов, включающую меры нормативно-правовой, бюджетной и налоговой политики. О чем идет речь?

Прежде всего необходимо внести поправки в Градостроительный кодекс РФ в части, касающейся создания и развития городских агломераций. Несмотря на то что сам термин давно вошел как в зарубежную, так и отечественную практику, он не упоминается ни в одном законе — ни федерального, ни регионального, ни местного уровней. Поэтому, хотя агломерации фактически уже сложились во всех регионах страны, бюрократическая машина их совершенно не замечает. Между тем ввиду составления генпланов городов и схем территориального планирования регионов постоянно возникают противоречия и конфликты, связанные с различной территориальной принадлежностью крупных городов и их спутников, самостийной политикой развития каждого из них без учета соседей. Наверное, красочнее всего этот процесс проявился в Москве, генплан которой вообще «не заметил» территорий Московской области, с которой столица давно уже является, по сути, единым целым.

Поэтому целесообразно ввести в перечень основных понятий в Градостроительном кодексе РФ городскую агломерацию, определив ее как «тесное скопление (группу) городов и других населенных мест, объединенных производственными, социальными, трудовыми и культурно-бытовыми связями, объектами инфраструктуры, общим использованием межселенных территорий и ресурсов». Кроме этого нужно ввести новый вид документов территориального планирования: схему территориального планирования агломерации (федеральный уровень, если территория агломерации распространяется на два или более субъекта РФ, уровень субъекта РФ — если территория не выходит за пределы границ субъекта РФ).

Третий уровень местного самоуправления — агломерированный округ — нужно прописать и в ФЗ № 131. Стоит внести изменения и в ст. 8 того же закона, наделив межмуниципальные объединения полномочиями органов МСУ (на договорной основе). В корпорации «Красноярск-2020» также предлагают внести изменения в ст. 2 ФЗ № 174 «Об автономных учреждениях», дополнив сферы, в которых создаются автономные учреждения, сферой «межмуниципального сотрудничества, науки». Кроме того, нужны поправки и в Бюджетный кодекс РФ, которые дали бы возможность формировать бюджет агломерированного округа.

Мы считаем, что без создания законодательной базы (варианты поправок в кодексы и законы — вопрос обсуждаемый) говорить об агломерациях серьезно нельзя. Нам могут возразить, сказав, что ни один из действующих законов вообще-то не запрещает создание агломераций (и органов управления ими) — путем договорного объединения муниципальных образований. Но, как уже было сказано в начале этой главы, большинство мэров сегодня не видят ничего дальше границ своих муниципалитетов и никак не согласовывают планы их развития с соседями. Это приводит к неэффективному расходованию средств и без того скудных бюджетов, снижению конкурентоспособности всей территории в целом и условий для развития бизнеса в частности. Конечно, слабость горизонтальных связей между муниципалитетами происходит не только от того, что управляют ими слабые менеджеры, хотя зачастую именно личностный фактор является решающим в развитии территории. Специфика межбюджетных отношений, унизительная бедность муниципальной власти, ее зависимость от решений, принимаемых на уровне региональных администраций, приводит к тому, что львиная доля поселков и городов страны занята элементарным выживанием. Хватило бы денег на тепло, воду и свет — какое уж здесь развитие? Какая тут агломерация?

В этих условиях простая формализация понятия агломерации на законодательном уровне не сможет решить другие проблемы, возникающие при формировании подобных территориальных образований. В России без волевой поддержки сверху эволюционный рост снизу растянется на десятилетия. Поэтому снятие законодательных препон сегодня должно сопровождаться политическими решениями и бюджетными тратами.

Мы считаем, что создание сети городских агломераций в России может стать еще одним крупным инвестиционным проектом, способным радикально изменить качество жизни населения, а также помочь в решении проблем ее самого крупного мегаполиса — Москвы. Прежде всего за счет снижения людского потока в столицу, от которого главный город страны давно превратился в крайне некомфортное место для жизни. «Одна из основных причин системного кризиса в столице — невероятный приток людей в Москву из остальной России (и других постсоветских стран). Чтобы решить проблемы Москвы, требуется остановить этот людской поток. Понятно, что административными мерами этого не добиться (хотя визы для жителей Таджикистана и Киргизии пора бы уже ввести). Требуется программа развития крупных и средних городов России — чтобы люди оставались жить и работать там. Задача эта нетривиальная. Необходимо серьезно изучить весь комплекс причин, который заставляет человека мчаться через полстраны в Москву. И затем по пунктам исправлять ситуацию в регионах. В конечном итоге требуется сформировать новый цельный образ страны, в самых разных уголках которой хочется жить. Потому что пока половина страны желает перебраться в Москву, рассматривая ее как «другую страну», говорить о долгосрочной устойчивости нынешней российской государственности не приходится», — отмечалось в статье журнала «Эксперт» (см. «Время мира» для мэра» № 42 за 2010  год).

«Москва в значительной мере действительно другая страна — в том смысле, что она на порядок более глубоко интегрирована в глобальный мир. В этом и кроется главный секрет ее привлекательности. Выражаясь языком Фернана Броделя, люди, стремясь в Москву, осознанно или неосознанно стремятся приобщиться к «времени мира». Москва как некий колоссальный мультихаб дает им такую возможность — это хорошо. Плохо, что в других российских городах это «время мира» чувствуется гораздо слабее. Даже крупные города России все еще живут в другом, отличном от Москвы историческом времени», — отмечал журнал в том же тексте «Эксперта». На наш взгляд, крупные городские агломерации, уже сложившиеся в России, должны настроиться на то же самое «время мира», в котором живет Москва, и превратиться в альтернативные точки притяжения для людей.

Ресурсы для развития агломераций на самом деле есть. Но сегодня они концентрируются лишь на имиджевых проектах, таких как Универсиада-2013 или Приволжский федеральный университет в Казани, саммит АТЭС-2012 и Дальневосточный мегавуз во Владивостоке, Олимпиада-2014 в Сочи. В предстоящие годы некоторые города получат дополнительные ресурсы на подготовку к проведению матчей чемпионата мира по футболу в 2018 году, но системной работы в направлении городского развития все-таки не наблюдается. Таким образом, время идет, а ничего, кроме моногородов, власти пока не заметили.

Особая роль для востока страны

Крупные и средние города уже сегодня составляют опорный каркас структуры расселения в России. Их расположение совпадает с основной полосой расселения, а степень развитости убывает с запада на восток. 83% крупных агломераций находятся в Европейской части, в районах Сибири и Дальнего Востока расположены девять, на Дальнем Востоке всего две — Хабаровская и Владивостокская. При этом наиболее развитые агломерации сконцентрированы на европейской территории России.

Стратегическим приоритетом в России объявлено построение «экономики знаний», базовой основой которой является качественный человеческий капитал. Он, как уже было сказано в начале, концентрируется в агломерациях. Мы считаем, что особенно актуальным становится процесс агломерирования сейчас для Сибири и Дальнего Востока. Эти огромные части территории страны продолжают терять население. Если в целом РФ потеряла с 2002 года 1,6% жителей, то по Сибири сокращение составило 4% от численности 2002 года, а по Дальнему Востоку — 6%. Очевидно, что в одночасье развернуть «западный дрейф» не удастся. И вряд ли стоит полагать, что Россия сможет быстро превратиться из «страны-головастика» хотя бы в «страну-гантелю». Значит, Сибирь и Дальний Восток еще долго будут оставаться территориями с низкой плот­ностью проживания. При­остановить этот процесс возможно, лишь обеспечив качественно новые условия для жизни, которые как минимум убедят население не покидать территорию, а как максимум обеспечат новый миграционный приток. За счет приоритетного развития крупных городских агломераций макрорегион можно эффективно «сжать», что резко повысит уровень управляемости и ликвидирует ненужные перекосы в развитии.

Сегодня население и так концентрируется в больших городах. Их нужно постепенно преобразовать в центры принятия решений. Новосибирск, конечно, претендует на статус столицы Сибири. Но это совершенно не значит, что другие города не способны составить ему конкуренцию. Важно, чтобы все сибирские агломерации, особенно крупные (Омск, Новосибирск, Красноярск, Новокузнецк, Иркутск), четче осознали свои особенности и заняли подходящие им ниши. И тогда этот многомиллионный мегаполис сибирских агломераций, связанный единым транспортным каркасом, сможет провести эффективное разделение труда и сформировать цепочки добавленной стоимости в глобальном масштабе.

В настоящее время ряд территорий Сибири задумался над вопросами агломеративного строительства. Проекты развития агломераций Барнаула, Томска и Красноярска зафиксированы межмуниципальными соглашениями и прописаны в документах, подготовленных различными градо­строительными институтами. В частности, проект Барнаульской агломерации разработан ГИПРОГОРом. Отстающими на этом фоне являются два сибирских миллионника — Омск и Новосибирск. В первом, похоже, вопрос агломерации вообще не рассматривается (см. «Чтобы малая родина не была уродиной» на стр. 18), во втором пока не вошел в число приоритетных. Наиболее четкий проект есть в Красноярске (см. «Нейтральная сторона» на стр. 12). Пример последнего показывает, что без создания специализированной структуры управление агломерацией будет постоянно стопориться из-за «текучки», в которой станут тонуть непосредственные участники проекта.

В заключение стоит добавить, что агломерации, естественно, далеко не единственный путь развития, у которого, кстати, есть и недостатки. Например, обезлюживание и без того разряженной сетки поселений в том числе за счет стягивания на себя ограниченных инвестиционных ресурсов. Но и альтернативы данному типу развития территорий в большинстве регионов, на наш взгляд, не осталось. Дело за политическим решением.

«Эксперт Сибирь» №13-14 (292)

Подписаться на «Эксперт» в Telegram



    Реклама




    Курс на цифровые технологии: 75 лет ЮУрГУ

    15 декабря Южно-Уральский государственный университет отметит юбилей. Позади богатая достижениями история, впереди – цифровые трансформации

    Дать рынку камамбера

    Рынок сыра в России остается дефицитным. Хотя у нас в стране уже есть всё — сырье, поставщики оборудования и технологии

    Струйная печать возвращается в офис

    Обсуждаем с менеджером компании-лидера в индустрии струйной печати

    Когда безопасность важнее цены

    Экономия на закупках кабельно-проводниковой продукции и «русский авось» может сделать промобъекты опасными. Проблему необходимо решать уже сейчас, пока модернизация по «списку Белоусова» не набрала обороты.

    Новый взгляд на инвестиции в ИТ: как сэкономить на обслуживании SAP HANA

    Экономика заставляет пристальнее взглянуть на инвестиции в ИТ и причесать раздутые расходы. Начнем с SAP HANA? Рассказываем о возможностях сэкономить.

    Аквапарк на Сахалине: уникальный, всесезонный, олимпийский

    Уникальный водно-оздоровительный комплекс на Сахалине ждет гостей и управляющую компанию

    Армения для малых и средних экспортеров

    С 22 по 24 октября Ассоциация малых и средних экспортеров организует масштабную бизнес-миссию экспортеров из 7 российских регионов в Армению. В программе – прямые В2В переговоры и участие в «Евразийской неделе».


    Реклама