«Врать не буду — пришлось потрудиться»

Экономика и финансы
Москва, 29.04.2013
«Эксперт Сибирь» №17-18 (373)
Министр финансов и налоговой политики Новосибирской области Виталий Голубенко — о том, как искали деньги на зарплату бюджетникам, почему растет госдолг и какой налоговый эффект от «Интерры» и технопарка

Фото: Виталий Волобуев

«Зачем вы раскачиваете лодку?» - спрашивает министр финансов и налоговой политики Новосибирской области Виталий Голубенко в ходе разговора с журналистами. Речь – о череде публикаций в СМИ, в которых эксперты высказывали опасения по поводу растущего госдолга Новосибирской области и других регионов, в том числе – и статьи в «Эксперте-Сибирь» с горящим названием «Пора ложиться на рельсы» (см. «Эксперт-Сибирь» № 12 за 2013 год).

«Рост дефицита и государственного долга – это производные от понимания прогноза доходов и общественной потребности в расходах, то есть это не самостоятельные категории, автономно изменяющиеся во времени. Кстати сказать, именно фактор времени в большей степени оказывает влияние на уровни дефицита и долга. Потеря времени, несущая угрозы потери качества жизни, инфраструктуры, экономических позиций, толкает во всем мире и государства и регионы на вовлечение в бюджетно-финансовый оборот заемных ресурсов. И индикаторами здесь выступает не темп роста дефицита и долга, как таковой, а соблюдение безопасных пропорций по отношению к собственным доходам и предсказуемость ситуации в среднесрочной перспективе. Именно восприятие абсолютных значений дефицита и долга, а не их относительных индикаторов и стало причиной излишнего ажиотажа при рассмотрении бюджетных корректировок на 2013-2015 годы, проходивших в Законодательном Собрании Новосибирской области в I квартале текущего года», - такова точка зрения министра.

Хотя «раскачиванием лодки» занимались все – и депутаты, и журналисты, и просто внешние наблюдатели. Повод был значительный. В результате реализации так называемых «майских указов» Президента РФ (согласно которым, резко повышается зарплата бюджетникам, увеличивается ряд социальных выплат, финансирование ЖКХ и т.д.) через пять лет госдолг регионов увеличится до 1,8 трлн рублей (с нынешних 1,4 трлн) — то есть, составит около трети всех региональных доходов. При дефиците, который уже достиг 500 млрд рублей. Дефицит бюджета только Новосибирской области – около 15 млрд рублей, а у Красноярского края и вовсе перевалит в этом году за 30 млрд рублей.

Когда мы готовили свой вариант «раскачивания лодки», комментариев от Виталия Голубенко в тексте, в силу разных причин, не было. Теперь он рассказал о своем видении ситуации. Его мнение – показательное. Потому что Голубенко – человек, который работает в управлении финансов и налоговой политики (позже – министерстве) уже 17 лет, пост министра занимает с осени 2011 года.

- Не похож ли областной бюджет на плохого заемщика, который сейчас набирает потребительских кредитов, а потом ему нечем будет расплатиться?

- К формированию бюджета нельзя применять привычные экономические правила, в этом случае регион может получить в разы больше негативных последствий. На сегодняшний день государственный долг Новосибирской области не находится на уровне, вызывающим тревогу. По плану на 2013 год ожидается более чем  90 миллиардов собственных доходов.

Индикаторы дефицита и долга областного бюджета Новосибирской области показывают, что в 2013 году дефицит действительно приближается к предельно допустимому значению (14,97% при допустимых 15% к собственным доходам), но на горизонте трехлетнего финансового периода он снижается до нуля в 2015 году. Соответственно рост государственного долга замедляется и прекращается, не достигая к концу 2015 года и 25% собственных доходов.

Технические неудобства

- Первый квартал этого года был показательным с точки зрения соотношения доходов и расходов. Как его завершила Новосибирская область?

- Я постараюсь обходиться минимальным количеством цифр, и объяснять по существу. Первый квартал продемонстрировал, что перспективы невыполнения доходной части бюджета по собственным доходам не просматривается. Предприятия достаточно  стабильно платили налоги, за это им отдельные слова благодарности, так как, безусловно, общее понижение экономической активности в стране не может не отражаться на результатах их деятельности. По итогам первого квартала 18 миллиардов рублей собственных доходов с годовой динамикой 116% поступили в областной бюджет, в том числе 17 миллиардов рублей – это налоговые доходы.

С точки зрения исполнения бюджета мы имеем некоторые технические неудобства в связи с повышением зарплатных обязательств. Сроки уплаты налога на прибыль, обеспечивающего треть собственных доходов, 28 число, после 26 числа начинают поступать акцизы – это пятая часть собственных доходов, с начала месяца поступает только НДФЛ – это четверть наших доходов. Зарплату нужно платить стабильно – до 10 и 20 числа. Понятно, что продержаться весь месяц только на НДФЛ не удается, поэтому в начале месяца приходится осуществлять краткосрочные заимствования, которые погашаются в конце месяца за счет усиления налоговых поступлений. Периоды кредитования в течение месяца удлинились - отсюда объяснение того, что у нас в 2013 году на обслуживание госдолга заложена сумма почти в один миллиард рублей, существенно больше прошлогодней.

- Стратегия заимствований так и будет основана на краткосрочных кредитах?

- Структура бюджета на сегодня смещена в сторону текущих расходов, зарплаты, социальных выплат, требующих регулярного финансирования. Раньше мы формировали свою долговую нагрузку, в большей степени основываясь на политике обеспечения инвестиционных задач. Сейчас же финансируем за счет кредитов не только инвестпроекты, но и текущие расходы, в течение месяца до наступления сроков уплаты основных налогов.

Если в настоящее время практикуем краткосрочное кредитование – до года, то с учетом прогноза по сбалансированности более объективно проводить политику среднесрочных заимствований: от трех лет и далее. Скорее всего, за счет одних кредитов мы этого сделать не сможем - предложения коммерческих банков могут быть не всегда приемлимыми, поэтому потребуется размещение государственных облигационных займов. Это мировая практика, так как данная форма заимствований, не смотря на специфичные подготовительные мероприятия, экономически более оправдана.

Богатые бюджетники

- Главной причиной нынешних финансовых проблем стали президентские указы об увеличении зарплат бюджетникам и вообще – росте финансирования социальной сферы. Сколько они стоили Новосибирской области?

- Вы не первый задаете мне этот вопрос. Но я хотел бы начать не с денег, а с самой идеи указов. С точки зрения чувствительности для бюджета из них можно выделить три группы. Первая – повышение конкурентоспособности бюджетной сферы. Качество работы учреждений образования и здравоохранения требует улучшения, но вполне очевидно, что, не обеспечив адекватный уровень оплаты труда, в эту сферу привлечь квалифицированных специалистов будет нереально. Повышение зарплаты бюджетникам только в 2013 году будет стоить для консолидированного бюджета региона 5,8 миллиарда рублей. Вторая группа – это форсирование проблем в ЖКХ. Формально это сфера компетенции муниципалитетов, но очевидно, что часть финансовой нагрузки ляжет на областной бюджет. На сегодняшний день в бюджете 2013 года она оценивается в 6 миллиардов рублей.

Третья группа – это поддержка детей-сирот и многодетных семей, и здесь приоритет тоже понятен. Обеспечение в полном объеме жильем детей-сирот требует 2,1 миллиарда рублей.

Не скрою, финансовая нагрузка для исполнения этих стратегически очень важных задач оказалась выше, чем оценка роста собственных доходов. Собственные доходы областного бюджета прирастают в год  на 10-12 млрд. рублей. Нужно учитывать также влияние инфляции на уже действующие обязательства. Поэтому только за счет роста собственных доходов всего не решить. Потребуется более консервативная инвестиционная политика и более масштабная программа заимствований.

- Какие основные источники формирования собственных доходов бюджета?

- Налог на прибыль, НДФЛ и налог на имущество организаций – это налоги, прямо связанные с экономической активностью, а она растет. Что касается акцизов – то здесь в большей мере играет роль политика увеличения ставок. В совокупности четыре упомянутых налога формируют 90% собственных доходов.

- Вам не обидно, что обещания дает федеральный центр, а средства на их исполнение ищете вы?

- Это ошибочная постановка вопроса, акценты бюджетной политики, сделанные в Указах Президента, подкреплены серьезным ситуационным анализом, в котором принимали участие все регионы. То, что поручения адресованы именно субъектам РФ, обусловлено нормами действующего законодательства, которыми требующие повышенного внимания вопросы отнесены к предметам ведения субъектов РФ и муниципальных образований. Вместе с тем в Указах не менее серьезные поручения даны и в адрес федеральных министерств и ведомств, что обеспечивает идеологически интеграцию усилий органов власти всех уровней, в том числе как методологических, так и финансовых. Высокий удельный вес нефтегазовых доходов в структуре доходов федерального бюджета, обоснованно консервативный прогноз по динамике ВВП в стране, замедление темпов развития мировой экономики (как существенный внешний фактор для России), повышенное ролевое значение федерального бюджета в межбюджетном регулировании для регионов с низким налоговым потенциалом – все это объясняет осторожные шаги Минфина России и консервативный вариант бюджетной стратегии, направленный на сдерживание роста расходов. Окончательные бюджетные решения будут приниматься по совокупности финансовых возможностей и федерального и региональных бюджетов. Самый высокий потенциал для повышения бюджетной эффективности несет в себе сеть государственных и муниципальных учреждений, предоставляющих гражданам основной спектр услуг (образование, здравоохранение, социальное обслуживание, культурное просвещение). На региональном уровне эта сеть является главным потребителем общественных финансов, в том числе и в силу реализации Указов Президента, поэтому здесь план действий таков – формируется график, по которому повышение заработной платы осуществляется синхронно с обеспечением показателей качества деятельности и необходимыми решениями по оптимизации численности занятых в процессе оказания услуг («дорожная карта»), трудовой нагрузки. По завершении этой работы настает черед бюджетных решений. Такую же политику регионы сейчас проводят и в отношении муниципальных образований.

- Вы назвали важную проблему: рассогласование роста заработной платы с качеством работы муниципальных учреждений. Насколько, на ваш взгляд, она симптоматична?

- Во-первых, нужно понимать, что рост зарплат касается не тотально всех бюджетников, а только тех категорий, которые непосредственно оказывают услуги (учителя, врачи, творческие работники культуры).  Во-вторых, оплата труда в большей степени привязана к объемным показателям труда, нежели к качественным. В-третьих, для сельской местности характерна ситуация недостаточности социального заказа на услуги учреждений, недозагруженность, поэтому и организационная форма чаще всего казенная, то есть не предполагает обязательного задания на услуги, как у бюджетных и автономных учреждений. Низкая загруженность учреждений ведет к потере квалификации, навыков у специалистов и, как следствие, к снижению качества представляемых услуг, несоблюдению отраслевых стандартов. Поэтому управленческая задача нацелена на сближение вознаграждения за труд и стандартов качества. А вопросов к деятельности учреждений предостаточно, и не только у финансовых органов, но и у граждан.

Есть ещё одно, четвертое, обстоятельство, которое нельзя упускать из поля зрения  - это неравномерное распределение экономического потенциала между муниципальными образованиями региона. Показатель средней заработной платы в Новосибирской области формирует, по сути, областной центр – Новосибирск. Здесь повышение заработной платы бюджетникам будет выглядеть органично. Но для сельских территорий динамика роста зарплаты бюджетников будет выглядеть очень внушительно на фоне уровня заработной платы в аграрном секторе, где занята значительная часть трудоспособного населения из числа сельских жителей. При отсутствии надлежащей нагрузки в бюджетной сфере риски от диспаритета в оплате труда очевидны.  

Как заработать главе района

- Ваши коллеги в других регионах говорят такую вещь: главы районов постоянно только просят денег, а предложений по увеличению налогооблагаемой базы от них не дождешься. Вы такую проблему ощущаете?

- Я понимаю эту проблему. Активность глав муниципальных образований в плане создания объектов социальной сферы больше, чем в отношении реализации инвестиционных проектов, которые могут дать дополнительные рабочие места, другой уровень зарплат, производства и доходов местного бюджета. Но нужно учитывать много других обстоятельств. Например, ресурсные возможности на местах, кадровый потенциал,  транспортную доступность и так далее. Поэтому, с одной стороны, нельзя радикально ставить вопрос о переносе акцентов из «социалки» в развитие бизнес-проектов, а с другой стороны инициативы должны идти в разумных пропорциях.

- Несколько лет  назад муниципалитетам в Новосибирской области было предложено часть трансфертов из регионального бюджета «обменять» на повышенную долю в НДФЛ. Чем закончился этот проект?

- С 2012 года мы законом повысили величину единых нормативов отчислений по НДФЛ для местных бюджетов. То есть, если в 2013 году в консолидированный бюджет области поступит порядка 40 миллиардов НДФЛ, то 40 процентов от этой суммы зачислятся в местные бюджеты. Кроме того, взамен дотаций муниципальные образования уже давно вправе заявлять взамен дотаций дополнительные нормативы от НДФЛ.

Честно скажу – активность низкая. Полагаю, что отчасти это объясняется сложностями с администрированием. Глава муниципалитета должен собирать налоги с юридических лиц, которых на селе ограниченное количество, в силу чего их социальное влияние существенно.

- Сколько сейчас районов пользуются этой возможностью?

- В той или иной степени им пользуются восемь районов. Кроме того, надо понимать, что порядка 60 процентов платежей по НДФЛ в районах – это бюджетная сфера. Сегодня мы точно знаем, в каких пропорциях будут расти зарплаты бюджетникам, следовательно, мы можем и спрогнозировать рост налогооблагаемой базы. А со следующего года дошкольное образование по финансированию перейдет на региональный уровень, и у муниципалитетов из расходов на зарплату останется только сфера культуры, дополнительное образование и управление. То есть, они по своим налогам могут хорошо спрогнозировать финансовый план.

По пальцам одной руки

- Раньше говорили, что преимущество Новосибирской области – отсутствие крупных налогоплательщиков. Сейчас все также?

- Да, очень крупных налогоплательщиков у нас не появляется. Можно по пальцам одной руки пересчитать компании, которые платят в областной бюджет свыше полуторамиллиардов рублей налогов в год.

- Какие это компании?

- Это называется «налоговая тайна». Но их мало. Но в этом есть свои преимущества, диверсифицированная экономика Новосибирской области не позволила сильно провалиться в кризис 2009 года по сравнению с теми же соседями. Но и в период стабилизации мы не показали резких темпов экономического роста. Хотя на горизонте трех-пяти лет все очевидно. По посткризисному восстановлению мы отставали, но 2012 год – он был уже наш.

У партнеров

    Реклама