Результат всё же есть

Плоды усилий федерального центра по развитию Северо-Кавказского федерального округа пока трудно «пощупать руками» — более полугода ушло на понимание ситуации. Но то, что уже заложено, давало результат в других регионах и странах — впрочем, не такой быстрый, как хотелось бы президенту России

Первая публичная оценка, данная президентом РФ Дмитрием Медведевым деятельности своего северокавказского полпреда, оказалась негативной. В августе на совещании в Сочи Александр Хлопонин вместе с президентом Дагестана Магомедсаламом Магомедовым вынуждены были лишь развести руками в ответ на вопрос главы государства о новых инвестициях в экономику республики. «Надо быстрее всё делать», — распорядился тогда Медведев. Менее чем через месяц Александр Хлопонин заявил, что «быстрее» процесс пойдёт уже в следующем году: «Бюрократическая машина очень сложная, медленно раскачиваемся, но в этом году завершим подготовительные процедуры, а в 2011-м покажем реальный рост экономики, реальные инвестпроекты, рабочие места, зарплату». Сказано это было, правда, не в Дагестане, а в гораздо более благополучной на сегодняшний день республике Северного Кавказа — Кабардино-Балкарии, на инаугурации переутверждённого на второй срок президента Арсена Канокова. КБР сегодня, к слову, единственный регион в СКФО, где инвестиционный риск, согласно прошлогоднему рейтингу «Эксперт РА», оценивается как умеренный.

Инвестиционного прорыва с момента создания СКФО действительно пока не случилось ни в одном из регионов нового округа. Сегодня на Северном Кавказе наблюдается явный всплеск терроризма. И всё же мы посчитали нужным более подробно вглядеться в первые итоги создания СКФО, чтобы в погоне за быстрым результатом не пропустить долгосрочных изменений.

Нужны системные решения, а не быстрый результат

Создание СКФО позволило говорить о том, что у региона появилась своя экономическая политика, чем и более благополучные территории не всегда могут похвастать. Однако на её выработку и на создание механизмов её реализации, безусловно, нужно было время.

«Вряд ли в течение года можно осуществить какой-то качественный прорыв в развитии целого региона, — заявил «Эксперту ЮГ» глава республики Северная Осетия-Алания Таймураз Мамсуров. — Сегодня основным результатом усилий органов власти и гражданского общества в СКФО является снижение уровня социального расслоения, сокращение уровня безработицы, рост самозанятости населения, формирование новых секторов экономики. Стремление же к быстрому результату — это ненадёжный ориентир, который заставляет форсировать события и одновременно игнорировать существенные процессы в социально-экономической сфере, что просто недопустимо. Для оценки ситуации, выработки решений и реализации намеченных планов здесь нужно хотя бы несколько лет». По словам г-на Мамсурова, главный продуктивный итог создания СКФО — выработка системной, скоординированной экономической политики на региональном уровне. «Определены ключевые направления экономического развития, учитывающие хозяйственные, социальные аспекты и возможности каждого из субъектов, входящих в СКФО, и одновременно округа в целом, — пояснил североосетинский лидер. — Создание СКФО сделало взаимодействие федеральных и региональных властей более ориентированным на достижение конкретных результатов в экономике. Однако для общих оценок успешности такого “проектного подхода” прошло ещё слишком мало времени».

Представители бизнеса на Северном Кавказе, как ни странно, тоже согласны ждать — при условии, что в итоге будут получены реальные системные решения, а не презентационные проекты, которые можно предъявить руководству страны и после этого благополучно о них забыть. «Если бы на месте Хлопонина был политический менеджер, который не понимает экономики и весьма поверхностно разбирается в системах управления, то он наверняка сделал бы какие-то видимые, но безрезультатные шаги, — говорит бизнесмен из Чеченской Республики, руководитель консалтингового агентства «АМИ» Шамиль Бено. — Но нам повезло, что сюда поставлен опытный бизнес-менеджер, который априори не будет принимать скороспелых решений. Сейчас на Кавказе надо решать не пиар-задачи — нужно сначала не спеша разобраться, вникнуть в проблемы, а потом постепенно их решать. До сегодняшнего дня усилия правительства РФ по стабилизации ситуации на Северном Кавказе были сосредоточены почти исключительно в сфере социальных проектов. Они в принципе не решали вопросов снижения дотационности, преодоления безработицы и так далее. Сегодня предлагаются конкретные решения, для того чтобы обеспечить самодостаточное развитие регионов, прежде всего — реального сектора экономики». В качестве примера чеченский бизнесмен приводит начало работы Внешэкономбанка как института развития СКФО. «Уже сейчас наш проект по созданию инновационного технопарка получил достаточно серьёзную поддержку, и мы плотно работаем с ВЭБом по вопросам его реализации. Надеемся, что уже до начала следующего года начнётся финансирование строительных работ», — сказал «Эксперту ЮГ» г-н Бено.

Стратегия как итог

В начале сентября была принята Стратегия социально-экономического развития Северного Кавказа на период до 2020 года. Список инвестпроектов, претендующих на господдержку, занимает в этом документе 28 страниц. Кроме того, предусмотрено появление на Кавказе зоны территориального развития (ЗТР) по аналогии с центром «Сколково». «Создание таких особых зон позволит учесть дифференцированные условия и факторы, реализовать целевые программы подъёма экономики и осовременивания хозяйственного комплекса», — полагает профессор Пятигорского филиала Северо-Кавказской академии государственной службы Майя Аствацатурова.

С целью хотя бы частичного решения проблемы безработицы авторы документа предлагают создать в СКФО особое агентство трудовой миграции, ориентированное на подбор рабочих мест как внутри округа, так и за его пределами. По расчётам Минрегиона РФ, трудоустроиться в других регионах смогут до 250 тысяч жителей северокавказских республик, что способно принести в экономику округа до 1,5 млрд рублей. Собственно, в данном случае мы имеем не что иное, как логичный возврат к советской практике трудовой миграции избыточных рабочих рук Северного Кавказа (особенно чеченцев, даргинцев), которые по всему Союзу находили применение в сельском хозяйстве и строительстве.

Сейчас эксперты сходятся на том, что стратегия развития СКФО — это в первую очередь внятная демонстрация намерений федерального центра по отношению к «кавказской окраине», проявление компетентной политической воли. «Принятое и осуществлённое решение свидетельствует о важности региона, о заинтересованности федерального центра и о личном отношении первых лиц государства к северокавказскому сообществу, — говорит Майя Аствацатурова. — Для жителей СКФО на фоне усилившейся с 2008 года террористической угрозы такие посылы и месседжи федерального центра крайне важны».

Затянувшееся знакомство

Ещё в начале года, комментируя решение Дмитрия Медведева о создании нового федерального округа, наблюдатели уделяли особое внимание фигуре назначенного в СКФО полпреда, анализируя сильные и слабые стороны бывшего красноярского губернатора и топ-менеджера «Норильского никеля». К безусловным плюсам при этом относили «технократический» склад мышления Александра Хлопонина, который должен был позволить ему подойти к решению кавказских вопросов с принципиально иной меркой, чем это делалось ранее. Сегодня технократическая идея проходит первую обкатку в условиях конкретных регионов. «Модернизация экономических и общественных отношений, о которой столь настойчиво говорит президент РФ, невозможна без глубокого проникновения в сущность общественных отношений, — предупреждает Майя Аствацатурова. — Для аппарата полпреда в СКФО крайне важно разобраться в сложившихся традиционных социальных структурах, иерархиях и номенклатурах. Эти институты сильны, имеют особое содержание и персонифицированы в конкретных лицах. В этом смысле незнание специфики северокавказского социума может создать существенные преграды для реализации поставленных задач».

Очевидно, что разобраться во всём этом за полгода с небольшим — цель практически недостижимая. Однако от команды нового полпреда потребовали уложиться в максимально сжатые сроки — тот же проект стратегии развития СКФО должен был быть представлен на рассмотрение не позже июля. «Сейчас это документ, по которому видно, что он готовился на скорую руку, — делится впечатлениями от изучения проекта Шамиль Бено. — Лично мне иногда становится просто жалко тех людей, которые над ним работали. Видно, что некоторые моменты, которые необходимо было отразить в стратегии, они просто не успевали изучить — их приходилось чуть ли не с потолка брать».

Тем не менее, даже в спешке авторам стратегии многое удалось, считает Таймураз Мамсуров. «Александр Хлопонин достаточно чётко сформулировал четыре приоритета в развитии округа: энергетика, туризм, образование и сельское хозяйство. Цели преобразований в этих сферах, или кластерах, понятны и вполне реальны. Развитие энергетики в конечном итоге должно означать энергетическую самодостаточность каждого из субъектов округа, — развивает свою мысль г-н Мамсуров. — Создание мощного туристического кластера, в котором главенствующую роль будут играть пять комплексов, в том числе наш “Мамисон”, — это выход на качественно новый уровень туристической отрасли как таковой».

Вполне закономерно и «сопротивление материала», преодолевать которое Александру Хлопонину и его команде пока удаётся с большим трудом, — мешает этому отчасти все тот же технократизм и «некавказский» стиль мышления. «Хлопонин производит впечатление очень порядочного человека, привыкшего работать в понятной системе координат, — говорит Шамиль Бено. — А здесь ситуация несколько иная, здесь нужны не только профессионализм, но и достаточная жёсткость, и определённая наглость, позволяющая преодолеть инерцию местных чиновников. Хлопонин же — не тот человек, который будет пытаться переломить ситуацию каким-то волевым усилием».

Прошедшие месяцы — это, скорее, период знакомства, взаимной притирки федерального назначенца и местных элит. И, по мнению ряда наблюдателей в СКФО, знакомство это несколько затянулось. «Местные сообщества крайне неравнодушны к стилю общения, к внешним атрибутам управления и администрирования, — рассуждает Майя Аствацатурова. — Здесь ценятся политическая воля, конкретная позиция, ответственные поступки. Сегодня главный резерв для полпреда — именно в приобретении им и его аппаратом авторитета признания. Это возможно только через широкое и заинтересованное общение с населением, с формальными и неформальными лидерами, с руководителями не только субъектов округа, но и общественных организаций, диаспор, тейпов и так далее. Такого общения пока не хватает, что рождает некоторое недоумение и недовольство населения».

«Сейчас главной задачей полпреда представляется влияние на ситуацию в республиках, — констатирует депутат Государственной думы Ставропольского края Борис Оболенец. — Но здесь дальше совещаний с правящей партией, которые носят формальный характер, дело не идёт. Кроме того, риторика Хлопонина в высказываниях о курортах региона сродни риторике Михаила Горбачёва: мы должны быть законодателями в производстве автомобилей и тому подобное. Вывод один — работа системно не ведётся». По мнению Бориса Оболенца, пока новый федеральный округ остаётся в большей степени виртуальным образованием, чем реально работающим институтом. «СКФО — это некое пиар-моделирование ситуации взаимопроникновения верхних эшелонов власти и власти субъектов федерации, их участия в вопросах и проблемах региона с целью формирования положительного имиджа обеих сторон-участников процесса», — говорит г-н Оболенец.

Дефицит представлений о завтрашнем дне

И без того непростой период становления «правил игры», который сейчас проходит СКФО, практически с самого начала сопровождается заметным повышением террористической активности, затронувшим едва ли не каждый регион округа. Исключением не стал и Ставропольский край: недавний теракт в Пятигорске изрядно подпортил имидж Кавминвод. «Возможно, это повлияет на поток инвестиций в регион, — сетует Борис Оболенец. — Ставропольский край при вхождении в СКФО в этом смысле вообще потерял довольно многое — например, Госдепартамент США уже выступил с заявлением, настоятельно не рекомендующим своим гражданам приезжать на Ставрополье».

Впрочем, большинство экспертов не склонны связывать нынешний всплеск терроризма с образованием СКФО. «Это цикличное явление, и так происходит не только на Северном Кавказе, но и, например, на Ближнем Востоке, где также есть проявления религиозного радикализма, — считает Шамиль Бено. — Активность террористов, скорее всего, пойдёт на спад уже месяца через два, и потом полгода или год будет относительное затишье. А затем в эти формирования вольются новые члены, приобретут опыт — тогда можно ожидать нового всплеска. И так до тех пор, пока системные проблемы Северного Кавказа не будут решены».

Среди таких системных проблем — массовая неуверенность местного населения в завтрашнем дне. «Если, по данным ВЦИОМа, в целом по России не могут спланировать своё будущее 40 процентов населения, то на Северном Кавказе около 90 процентов не могут прогнозировать свою жизнь даже на несколько месяцев вперёд, — отмечает г-н Бено. — Ситуация слишком непрозрачная, непредсказуемая в плане отсутствия понятной для большинства населения стратегии местных властей. Мы не знаем, к примеру, что завтра будет строиться в Грозном, и тот же бизнес не может подстроиться под планы правительства».

Отсутствие чёткого представления о том, что будет завтра, не лучшим образом сказывается на социальной адаптации молодёжи, из которой и рекрутируются новые кадры для пополнения рядов незаконных бандформирований. И пока не иссякнет поток недовольных, готовых с оружием в руках выступать против действующей системы, «50 гектаров минных полей», предложенные президентом Дагестана в виде залога под гипотетические инвестиции, будут оставаться печальной реальностью Северного Кавказа, тормозящей приход инвесторов и развитие экономики. А пока не начнёт развиваться экономика, у населения не появится уверенность в завтрашнем дне. Круг замыкается, но на Северном Кавказе убеждены, что размыкать его следует всё-таки именно экономическими мерами. «Сегодня по статистике средние доходы населения в Чечне — шесть тысяч рублей на душу населения, а по нашим опросам — в два раза меньше; это ниже прожиточного минимума, — признаёт Шамиль Бено. — Это неизменно приводит к маргинализации населения. Поэтому начинать надо всё-таки с реального сектора экономики, с решения сложившихся там проблем. Конечно, это не делается за полгода». Собственно, именно в этом русле пытается двигаться сейчас и сам полпред в СКФО Александр Хлопонин. «Общество слабо тогда, когда негде работать. Поэтому наш инструмент борьбы — экономика и ещё раз экономика», — заявил он недавно в одном из интервью.

По большому счёту, те процессы, которые федеральный центр пытается сегодня запустить на Северном Кавказе, не уникальны. В частности, они, пусть и с определённой долей условности, описаны известным американским социологом Чарльза Тилли, объяснявшим происхождение современных государств сочетанием стратегий принуждения и капитала. Те государства, в которых они оптимально друг друга дополняют, добились успеха, остальные оказались вынуждены этому учиться. Для России путь принуждения как основного вектора государственной политики всегда был преобладающим, с капиталом же, как правило, было куда сложнее. С этой точки зрения создание СКФО можно рассматривать именно как попытку добавить к привычному принуждению капитал в виде государственных вливаний в инфраструктуру, за которыми должен прийти частный инвестор. Подобную модернизационную стратегию в своё время реализовали, например, те же США: во время Великой депрессии огромные деньги там были вложены в отсталые после Гражданской войны южные штаты, где, кстати, тоже на первое место вышла энергетика — знаменитый каскад ГЭС в долине реки Теннесси. И сейчас федеральный центр точно так же даёт понять: Северный Кавказ — это полноправная российская территория, которую нельзя «бросить» или «отдать» и которая должна и будет развиваться в общероссийском контексте. Именно в этом пока главный итог и значение образования СКФО.

Статьи на тему: «Экономический потенциал регионов»