— Механизму ГЧП уже более десяти лет, но большую популярность он пока так и не обрел, хотя и считается эффективным. Что препятствует распространению этого инструмента?
— Нужно сразу оговориться, что мы рассматривали только одну форму ГЧП — концессионный механизм. Он появился задолго до самого закона о ГЧП: федеральный закон о концессиях (115-ФЗ) принят в 2005 году, а федеральный закон о ГЧП (224-ФЗ) — только в 2015 году. То есть в российском законодательстве это две разные сущности, хотя в мировой практике, конечно, концессии — это один из видов ГЧП.
Говоря о концессиях, необходимо разделять сектора, в которых применяется этот механизм, прежде всего по возвратности вложенных средств за счет оказываемой публичной услуги. Важно, что в концессию отдаются объекты, которые по своим полномочиям должны создавать или реконструировать органы власти. Но есть публичные услуги, за которые граждане платят, например услуги ЖКХ, проезд по платной дороге, а есть услуги, которые по законодательству являются для граждан бесплатными, например образование.
Поэтому важной проблемой использования механизма концессий в сфере образования было и остается то, что в таких концессиях возврат вложенных средств осуществляется за счет бюджетных источников. Из-за этого растут финансовые обязательства регионов, которые до этого года не учитывались в госдолге. В прошлом году после нашего проверочного мероприятия были даны рекомендации учитывать данные обязательства в госдолге региона и был принят федеральный закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс, который ввел ограничения и по расходам регионов, и по объему госдолга. Например, ежегодный объем расходов бюджета региона, который в текущем году получает средства на исполнение обязательств, возникающих при исполнении концессионных соглашений, соглашений о ГЧП или договоров финансовой аренды (лизинга), не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов его бюджета. А объем госдолга региона не должен превышать утвержденный законом о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год общий объем его доходов. Для высокодотационных регионов — 50% от указанной величины. Эти ограничения не распространяются на концессионные соглашения, соглашения о ГЧП и договоры финансовой аренды (лизинга), заключенные до 1 января 2025 года.
— Насколько популярны сейчас концессии в ЖКХ?
— В этой сфере много концессий. Правда, данные у ведомств разнятся: по данным Минстроя, на 1 января 2024 года заключено 2618 концессионных соглашений в сфере ЖКХ, по данным Минэкономразвития России — 2843. Вообще сектор ЖКХ — это 85% заключенных концессий. Но это не значит, что данное направление безмятежно развивается. Сейчас в концессию передано 12% объектов ЖКХ. Несмотря на то что сектор концессий определен в Стратегии развития сектора строительства и ЖКХ как основной механизм привлечения внебюджетных инвестиций, четких задач и показателей нет нигде: ни в самой Стратегии, ни в госпрограмме, ни в нацпроекте. Тем более мы понимаем, что более 4 трлн руб. на сектор ЖКХ, озвученные президентом в прошлом послании, — это не только бюджетные средства.
— Какие ключевые проблемы вы видите сегодня для развития механизма концессий в ЖКХ?
— Мы зафиксировали ряд ключевых проблем, в том числе в сфере законодательства. Часть из них — в синхронизации разных веток законодательства, например природоохранного и других. Иногда складывается ситуация, когда концессионер берет объект с уже запредельным износом и ему начинают сразу же выставлять огромные штрафы. И мы дали рекомендацию правительству: рассмотреть вопрос о синхронизации данных законодательных норм со 115-ФЗ. Нужно сказать, что за последнее время парламентом принято несколько важных норм, которые должны улучшить ситуацию, например о квалификации концессионера, о запрете МУПам и ГУПам выступать в качестве концессионера (а такие концессии действительно есть) и другие.
Другая чувствительная проблема — отсутствие полноценной информации о ходе исполнения концессионных соглашений. Сегодня, если вы захотите, например, как губернатор или мэр, реализовать проект с использованием концессионного механизма, то вам проще взять трубку и поговорить с коллегами. Потому что существующие информационные системы не дают представления об эффективности концессионных проектов, о тех проблемных зонах, которые в них есть.
Далее. Ситуация с тарифами. Здесь я скажу только одно: средний срок концессии в ЖКХ в России — чуть более 16 лет. Крупные проекты — 20–25 лет и иногда более (хотя вот это «более» не значит хорошо). А индекс платы граждан за услуги ЖКХ, на основе которого определяются тарифы, формально устанавливается на три года, по факту — на год. Стабильный нормальный рынок в таких условиях не может развиваться. Любая концессия в ЖКХ — это игра вдолгую.
Следующая проблема — отсутствие системных мер поддержки. Мы посмотрели все механизмы финансирования ЖКХ, которые действовали или действуют по инфраструктурному меню. Только в одном механизме — выдаче займов Фонда территориального развития — 22% проектов поддержано с использованием концессионного механизма. В остальных механизмах поддержки данное направление составляет 1–2%. Это не значит, что концессионные соглашения должны поддерживаться в приоритетном порядке. Должно быть меню, выбор, и для государства прежде всего должен быть важен мультипликативный эффект. В одних населенных пунктах можно на один бюджетный рубль получить два-три внебюджетных рубля в модернизацию системы. А где-то этот принцип действовать не будет.
— К чему приводит наличие системных проблем, которые вы перечислили?
— Давайте сделаем еще шаг или два назад, так как мы анализировали ситуацию лишь последних двух-трех лет, а концессии в ЖКХ принимались с середины 2010-х. Это было связано с двумя факторами: во-первых, с исполнением поручения президента 2013 года, в соответствии с которым к 2016 году предусматривалась передача частным операторам на основе концессий ЖКХ всех неэффективных государственных и муниципальных объектов; во-вторых, со вступлением в силу в 2015–2016 годах изменений в закон о концессиях, которыми, в частности, была предусмотрена возможность заключения концессионных соглашений по инициативе концессионера. Как раз в 2016 году у нас произошел всплеск заключения концессионных соглашений в ЖКХ, и ряд механизмов поддержки, реализуемых институтами развития, тоже был привязан к данному механизму. Поэтому некоторые регионы, стремясь выполнить поручение президента, действительно передали существенное количество объектов ЖКХ в концессии. Но тут тоже не нужно заблуждаться: имеется достаточно прецедентов, когда концессионером выступает акционерное общество, на 100% принадлежащее региону или муниципалитету.
Итак, какие последствия системных проблем я бы выделила.
Прежде всего существенная доля концессий — более 60% — практически без инвестиций. То есть инвестиции в них не превышают 10 млн руб. Конечно, формально условия закона соблюдены — инвестиции есть. Но мы понимаем, что это профанация и просто завуалированный механизм аренды
В концессионных соглашениях достаточно формально отражены показатели надежности, качества и энергетической эффективности, что, по сути, является параметрами улучшения услуги. Во-первых, в 22% проанализированных нами концессионных соглашений их не было. Но и в тех, где есть, они исполняются достаточно формально, по сути, не меняются от года к году. А во-вторых, эти показатели не всегда исполняются.
У нас появляются концессии в ЖКХ, которые имеют достаточно большую плату концедента. В рамках экспертно-аналитического мероприятия был проведен анализ сведений о 44 концессиях (20% от заключенных КС в 2023–2024 годах), размещенных в ГАС «Управление». Общий объем их финансирования за счет средств консолидированных бюджетов Российской Федерации и муниципальных образований (капитальный грант и плата концедента) составляет 19,3 млрд руб. (25% общего объема инвестиций). 18 из 44 концессий, или 40%, предусматривают бюджетные расходы в объеме более чем 80%. Это тревожный сигнал.
— Что государство могло бы сделать, чтобы оздоровить рынок концессий, чтобы на нем появилась конкуренция, чтобы в том же секторе ЖКХ появлялись настоящие, а не псевдоконцессии?
— Ну, прежде всего необходимо принять соответствующие меры по тем проблемам, которые я озвучила. Мы со своей стороны рекомендации дали. С коллегами из министерств обсуждаем подходы к их реализации.
Больше новостей читайте в нашем телеграм-канале @expert_mag
