ПУБЛИКУЙТЕ НОВОСТИ О ГЛАВНЫХ СОБЫТИЯХ
СВОЕЙ КОМПАНИИ НА EXPERT.RU

Самое интересное за месяц с комментариями шеф-редактора. То, что нельзя пропустить!

Политика

Грядут перемены

, 2012
Фото: Виталий Волобуев

Возрождение выборов губернаторов приведет к активизации региональной политики и выходу из тени местных бизнес-структур. А большинство действующих сибирских губернаторов рискуют остаться за бортом публичной сферы

Вот уже несколько месяцев по стране бродит призрак возрождения региональных выборов. Формально это пока лишь законопроект, прошедший первое рассмотрение в Государственной думе (и отложенный для повторного чтения на конец апреля), и связанные с ним заявления президента и председателя правительства. Узкое проявление этих процессов — рост бизнеса политтехнологических компаний. Они уже отмечают увеличение спроса на свои услуги. Особенно со стороны регионов. Но гораздо более важно то, что возврат к выборам губернаторов — пусть даже в ограниченной форме, с «президентским фильтром» или чем-то еще — обернется пробуждением реальной региональной политики.

С одной стороны, свой шанс получат и сами политики, особенно — оппозиционные, до сих пор просто не имевшие возможности занять свое место под солнцем (исключение — кировский губернатор Никита Белых). С другой — возможность отыграться получит и местный бизнес, последние годы практически вычеркнутый из сфер влияния. Ведь все решения с 2004 года принимались в Кремле, мнение местных бизнес-групп при этом чаще всего игнорировалось. Теперь они смогут как минимум нарастить свое влияние и даже попытаться продвинуть на весомые посты своих кандидатов.

Все это — не подарок, а вызов для регио­нальной политики. Особенно — в тех регионах, где поле оказалось полностью зачищенным. Остались ли там персоны, способные претендовать на большие посты? Насколько зрелыми окажутся местные элиты, ведь на кону будут стоять не клановые интересы, а вопросы развития территорий. Все эти вопросы остаются открытыми. И мы не знаем на них ответов. Но своим долгом считаем их обозначить.

Кризис легитимности

Для того чтобы понять, что потеряла регио­нальная политика с отменой выборов губернаторов, необходимо вспомнить, что эти выборы давали местному сообществу и власти. Оговоримся — в полной мере почувствовать вкус реальной региональной демократии субъекты РФ все же не успели. Прежде всего потому, что история региональных выборов в России началась в 1991 году, а закончилась в 2005-м. И понятно, что в этот не самый стабильный и честный период для политической и экономической жизни страны оттачивать прозрачность избрания местных начальников было непросто, а в некоторых регионах (например, в Туве или Татарстане) и вовсе невозможно. Да и за столь краткий период выборности глав регионов смениться успел далеко не весь губернаторский корпус.

Первые выборы глав регионов были проведены в Москве и Санкт-Петербурге 12 июля 1991 года одновременно с выборами президента РСФСР. Эту дату следует считать начальным этапом демократических процессов в региональной власти (не считая выборов народных депутатов, которые, по сути, не могли существенно повлиять на экономику и политику на местах). Первые выборы главы сибирского региона состоялись 15 марта 1992 года в Республике Тыва. Это объясняется, конечно, не развитостью гражданского общества и демократических процедур в отдаленном и депрессивном регионе, а региональным сепаратизмом, который Тува переживала тогда наряду с Татарстаном, Якутией и другими национальными республиками. В результате тех выборов, на которых президентом республики стал Шериг-оол Ооржак, начались вполне реальные центробежные процессы: республика провозгласила суверенитет, отменила верховенство федеральных законов над местными. Вернуть регион в орбиту влияния центра удалось только после отставки Ооржака, случившейся в 2007 году.

Другие регионы в течение первой постсоветской пятилетки, по всей видимости, сомневались в необходимости выборов. В период с 1991-го по 1996 год большинство региональных глав в Сибири оставались «назначенцами» тогдашнего президента РФ Бориса Ельцина. Ситуация изменилась в 1996 году, когда Конституционный суд России, рассматривая запрос главы администрации Алтайского края о конституционности некоторых положений краевого устава, признал, что глава региона не может назначаться Законодательным собранием, но должен избираться напрямую населением. Кстати, когда в 2004 году Госдума приняла закон об отмене выборов губернатора, о неконституционности этого положения говорили многие, но о том, что ранее это уже официально признал Конституционный суд в своем Постановлении № 2-П в январе 1996 года, решились вспомнить далеко не все.

Впрочем, и во время существования выборности глав регионов особенных сенсаций в Сибири не происходило. Так, в 1993–1994 годах главами Красноярского края и Иркутской области были избраны «президентские назначенцы» Валерий Зубов и Юрий Ножиков соответственно. На выборах президента Бурятии в 1994 году победил тогдашний председатель Верховного совета республики Леонид Потапов, в следующем году в Омской области выборы выиграл представитель тогдашней правящей партии «Наш дом — Россия» Леонид Полежаев, руководивший регионом с 1991 года, а в Томской — также назначенный Ельциным главой администрации в 1991 году Виктор Кресс.

С другой стороны, следует признать, что в краткий период выборности глав регионов существовал механизм, при котором руководителем региона мог стать человек, ничем не обязанный федеральному центру. Другими словами, региональные элиты могли самостоятельно решить, кто и когда пойдет от них на выборы. И этот механизм «выбрасывал» в высшие эшелоны региональной власти совершенно новых для нее (власти) людей. Главой региона мог стать и тот, кто был неугоден Москве, но имел поддержку в регионе. Уже двух этих факторов достаточно, чтобы оценить, насколько разительно сегодняшняя ситуация отличается от региональной политики образца 1990-х.

Индекс избираемости глав субъектов СФО

Приведем примеры. Один из самых ярких, пожалуй, — победа в декабре 1995 года на выборах главы Новосибирской области отстраненного Борисом Ельциным Виталия Мухи (который после госпереворота 1993 года и своего увольнения работал в новосибирском банке «Левобережный») над «назначенцем» Иваном Индинком. Губернатором Эвенкии в 2001 году был избран генеральный директор компании «ЮКОС РМ» Борис Золотарев. Но наибольший эффект с точки зрения руководства регионом принесли выборы 2002 года в Красноярском крае, в результате которых губернатором стал выходец из «Норильского никеля» Александр Хлопонин (в том году он как представитель новой волны во власти был признан человеком года по версии журнала «Эксперт»). И даже если региональные бизнес-элиты не побеждали в губернаторской гонке, то по крайней мере заявляли о своем существовании и о своих претензиях. Таким образом, региональные администрации получали, по сути, обратную связь от работающих на подведомственной территории предприятий. Так было, например, на выборах 1996 года в Читинской области, когда недавно назначенный главой региона Равиль Гениатулин всего лишь на 8% обошел генерального директора ОАО «Читаэнергострой» Ярослава Швыряева.

Впрочем, как известно, бывали и исключения, когда в результате выборов к власти приходили явно не те, кто мог бы считаться эффективным менеджером или политиком, и являлся, по сути, «случайным человеком». В Сибири это прежде всего феномен избрания губернатором Алтайского края артиста Михаила Евдокимова в марте 2004 года. Евдокимов хотя и был популярен среди населения, но понятно, что эффективно управлять регионом не умел. Да и не смог, учитывая давление, под которым он оказался. Что, кстати, стало одним из примеров, которые использовали в качестве аргумента «за» сторонники отмены губернаторских выборов.

Возвращение к Конституции

Последними выборы в Сибири прошли в Хакасии в декабре 2004 года. Под занавес региональной вольницы главой правительства этого региона был повторно избран Алексей Лебедь. А двумя месяцами ранее президент Владимир Путин после терактов в Беслане выступил с инициативой отмены выборов глав регионов (которые теперь избирались законодательными собраниями по предложению президента, чуть позже этот механизм дополнился правом партии, победившей на региональных выборах, вносить президенту своих кандидатов) — и внесенный законопроект был принят парламентом уже в декабре 2004 года. И тогда и сейчас Путин нарушения принципа выборности и демократичности в этом решении не видел. «Раньше за спинами губернаторов стояли коррумпированные элементы, которые деньгами карманы набили и начали манипулировать общественным мнением и избранным губернатором. Я не вижу никакого нарушения принципов демократии», — заключил прошлым летом Владимир Путин.

Что потеряла региональная власть с этим решением? Первое — полноценную легитимность. «Легитимность, полученная сверху и поддержанная законодательным собранием, всегда будет восприниматься избирателями как проигрывающая по сравнению с легитимностью, полученной от рук народа», — считает президент фонда «Политика» Вячеслав Никонов. Второе — она потеряла полноценную региональную политику, предусматривающую смену элит, ориентацию на интересы населения региона, публичное обсуждение повестки дня.

Обратный дрейф федерального центра к идее выборности губернаторов начался летом прошлого года. Президент Дмитрий Медведев уже в июле высказал мнение, что не исключает возможности возвращения к выборности губернаторов (хотя несколько лет назад он считал, что возвращение прежней системы не нужно стране даже и через 100 лет). После эта идея была озвучена в послании Федеральному собранию (уже после протестной волны в Москве и других крупных городах страны), а в январе этого года соответствующий законопроект был внесен в Государственную думу.

«Президентского фильтра» в законопроекте нет, впрочем, там предусмотрена некая система «консультаций с президентом», порядок которой определяется главой государства. При этом для партий, имеющих места в региональных парламентах, эти консультации объявляются необязательными. Кандидаты в губернаторы должны быть не моложе 30 лет и собрать подписи 5% населения региона. В остальном же все существенные ограничения отданы на откуп самим регионам. Правда, пока перспектива законопроекта остается подвешенной — на прошлой неделе Госдума перенесла его рассмотрение во втором чтении на 24 апреля (тогда же будут рассматриваться и поправки к тексту). Кроме того, звучали предложения отсрочить вступление документа в законную силу до следующих президентских выборов. Очевидно, документ будет принят уже после инаугурации Владимира Путина, но все же сможет заработать в полную силу уже в сентябре, как ранее обещал Дмитрий Медведев.

Расконсервация политики

Хочется верить, что свободные губернаторские выборы в России станут реаль­ностью. Но как изменится политическая ситуация в сибирских регионах?

За основу прогноза мы возьмем недавнее исследование Политической экспертной группы, которая совместно с журналом «Политические технологии» составила «рейтинг избираемости» действующих глав регионов (исключение — Дагестан, в котором, как утверждают авторы исследования, из-за усиливающихся национальных конфликтов прямые выборы главы попросту невозможны). Принципиальным отличием от других регулярно выходящих рейтингов авторы доклада считают его ориентацию не только на отношения с федеральным центром, но и на интерес губернаторов для населения их регионов. «В основу расчета индекса избираемости легла всесторонняя оценка способности губернатора и его команды заручиться поддержкой не федеральных чиновников, а избирателей»,— пояснил соавтор доклада, главный редактор журнала «Политические технологии» Сергей Поляков.

Результаты этого исследования по сибирским регионам приведены в таблице 1. Для действующих сибирских губернаторов итоги неутешительны — 8 из 10 глав регионов (в список не попали Омская и Томская области из-за планируемой и уже состоявшейся смены губернатора соответственно, что не позволяет оценить их шансы на победу в свободных выборах — и Виктор Назаров, и Сергей Жвачкин пока никак не проявили себя на ниве регио­нальной политики) имеют шансы «ниже среднего» на переизбрание. Исключение составляют лишь двое — губернатор Кузбасса Аман Тулеев и глава Тувы Шолбан Кара-оол. В свою очередь, глава Бурятии Вячеслав Наговицын, глава Хакасии Виктор Зимин и губернаторы Красноярского и Алтайского краев Лев Кузнецов и Александр Карлин имеют вероятность избрания ниже среднего, а остальные — и вовсе могут быть избраны с вероятностью, близкой к нулю.

Рискнем предположить, что этот прогноз в целом весьма близок к верному. Такой вывод следует сделать из анализа основных вех работы нынешнего губернаторского корпуса, который сформировался в сибирских регионах к настоящему моменту. Ситуацию существенно упрощает то, что в Сибири остались только два политика, которые когда-либо избирались на пост главы своего региона — это губернатор Кузбасса Аман Тулеев и забайкальский глава Равиль Гениатулин. Остальные являются уже «чистыми» президентскими назначенцами.

Для начала следует определиться — каковы критерии оценки работы того или иного губернатора. На наш взгляд, любой глава региона должен действовать в трех ипостасях, по которым его и следует оценивать. Первую условно назовем «публичная политика» — это навыки участия в выборах, получение эффективной обратной связи от населения и бизнес-структур и другие подобные функции. Вторая — эффективное хозяйственное управление регионом, то есть то, что в советские времена называли «крепким хозяйствованием», а сегодня — «эффективным менеджментом». И наконец, третье — любой губернатор должен быть стратегом, то есть заниматься не только оперативным управлением, но и очерчивать некую перспективу, видеть «светлое будущее» своей территории (и при этом не впадать в маниловщину). Попробуем оценить действующих глав регионов Сибири по этим критериям.

Критерий первый — навыки публичной политики. Здесь несомненным лидером является глава Кузбасса Аман Тулеев, который не только участвовал в депутатских и губернаторских выборах, но и трижды претендовал на пост президента страны (в 2000 году набрав, кстати, более 60% голосов избирателей). Несомненно, большой опыт публичной политики имеет и действующий глава Тувы Шолбан Кара-оол (кстати, второй в списке потенциально избираемых губернаторов). Во-первых, за его плечами почти 15 лет пребывания в региональном парламенте Тувы (в том числе в должности председателя одной из палат — когда-то их там было две), во-вторых, стоит учесть и опыт политической реформы в Туве, прошедшей в последние несколько лет (в результате чего удалось ликвидировать кризис во власти, связанный с противостоянием законодательной и исполнительной ветвей). Кроме того, в тех или иных выборах побеждали в свое время Виктор Зимин, Равиль Гениатулин, Дмитрий Мезенцев и даже Сергей Жвачкин. А вот у остальных губернаторов опыта настоящей публичной политики и предвыборных гонок нет (см. таблицу 2). Большинство глав регионов СФО — победители определенных аппаратных схем и внутренних договоренностей внутри власти, слабо представляющие, как действовать в условиях реальных выборных кампаний.

И в этих условиях губернаторы ведут себя по-разному. Кто-то, по всей видимости, готов учиться и побеждать. Например, президент Бурятии Вячеслав Наговицын недавно признался, что не получил от Кремля прямого ответа на вопрос — будут в его регионе проводиться всенародные выборы или новый губернатор будет назначен по действующей процедуре. Но он готов участвовать в выборах. Кто-то, напротив, грядущих выборов если не опасается, то точно не знает, чего от них ждать. Так, накануне губернатор Новосибирской области Василий Юрченко заявил, что не считает нужным тратить время на обдумывание своего возможного участия в прямых выборах. «Сегодня нужно работать и реализовывать планы, которые мы вместе с жителями и моими коллегами формировали, а не тратить время напрасно», — сказал Юрченко. Другими словами, некоторые учиться публичной политике пока не готовы.

Критерий второй — эффективное управление. Вряд ли кого-либо из действующих губернаторов можно без сомнений назвать эффективным современным управленцем, хотя заслуги некоторых в отдельных отраслях неоспоримы. Так, губернатор Алтайского края Александр Карлин прославился своими инициативами в области сельского хозяйства (в частности, он проявил свои навыки прошлой осенью, когда решил проблемы дефицита зерновых вагонов в регионе), а также туризма — по сути, именно в Алтайском крае сегодня работает единственная в Сибири реально действующая особая экономическая зона туристско-рекреацион­ного типа «Бирюзовая Катунь». Василий Юрченко заметно активизировал затухшие было работы по созданию в регионе Промышленно-логистического парка. Но понятно, что до достижений Александра Хлопонина, в результате деятельности которого Красноярский край получил единственный в Сибири федеральный университет, Ванкор и один из крупнейших в стране экономических форумов, нынешние главы регионов не дотягивают.

Критерий третий — стратегическое видение будущего региона. Здесь пальму первенства следовало бы отдать экс-губернатору Виктору Крессу, который развернул линию развития Томской области с сырьевой на инновационную. Из действующих глав регионов следует упомянуть Шолбана Кара-оола, который активно лоббирует строительство железной дороги Кызыл–Курагино. Можно назвать стратегическим планированием и деятельность Василия Юрченко по формированию инновационного вектора развития Новосибирской области. Во всяком случае важность этого направления губернатор понимает, о чем говорит и утверждение концепции развития Академгородка и Советского района Новосибирска (хоть и спорной), а также озвученная буквально на днях идея о создании в городе Центра науки, образования и инноваций. Над диверсификацией промышленности работают в Кузбассе (инициативы по добыче метана из пластов угля, создание «угольного Сколково»). Кроме того, многие провозглашают какие-то стратегические программы, однако реальные действия по их претворению в жизнь близки к нулю (яркий пример — многолетние попытки начать работу над созданием туристической ОЭЗ в Иркутской области).

Опыт публичной политики у глав регионов СФО

Таким образом, констатируем — непререкаемых авторитетов с точки зрения менеджмента и политики среди губернаторского корпуса в Сибири почти не осталось. И поэтому на действительно свободных выборах можно прогнозировать смену большинства действующих глав регионов.

Что изменится

Для того чтобы проанализировать, что действительно изменится в региональной политике, необходимо еще раз отметить — перемены необходимы. «Понятно, что чиновники хотят максимально выхолостить содержание и смысл предстоящих губернаторских выборов, по сути, стараясь превратить их в референдум по заранее определенной кандидатуре и, как им кажется, власти еще более высшей максимально услужить. И эта борьба за выхолащивание совершенно переходит грани разумности. По сути, авторы поправок сознательно и бессознательно программируют ими появление новых скандалов и региональных политических кризисов», — отмечает в своем блоге политолог Александр Кынев.

И хотя сроки большинства сибирских губернаторов заканчиваются в 2015–2017 годах, уже сегодня можно прогнозировать активизацию местных деловых кругов и, как следствие, долгожданное возвращение на политическую арену здоровой конкуренции. «Предприниматели — это харизматики, пассионарии, которые всегда жаждут развития, они активно отзываются на все новые веяния и не упустят шанса использовать новые возможности. Думаю, руководство страны своевременно приняло решение о возвращении губернаторских выборов. Скопившаяся нереализованная энергия чревата бунтами несогласных или же просто бегством бизнесменов из страны, что мы и наблюдали последнее время. Эта энергия способна разорвать страну изнутри. Региональные выборы позволят абсорбировать эту негативную энергию, направить ее на здоровую конкуренцию внутри территорий. Например, в Омской области, где двадцать лет у власти находился один человек, мало кто мог прорваться в пул, сложившийся вокруг губернатора. Тем, кто не сумел встроиться в окружение губернатора или даже вошел в конфронтацию с ним, оставалось только уезжать из региона», — констатирует омский политолог, руководитель федерального информационного агентства «Клуб регионов» Сергей Старовойтов.

В Сибири есть разные политики: одни имеют опыт публичной политики, как Виктор Толоконский (слева), другие, как Лев Кузнецов (в центре), являются просто «назначенцами» sibir_327_013.jpg Фото: Виталий Волобуев
В Сибири есть разные политики: одни имеют опыт публичной политики, как Виктор Толоконский (слева), другие, как Лев Кузнецов (в центре), являются просто «назначенцами»
Фото: Виталий Волобуев

При этом, по словам эксперта, не стоит опасаться прихода к рулю в регионах откровенно криминальных или коррумпированных структур. Причина проста — население вовсе не так недальновидно, как его пытаются представить окологосударственные комментаторы, и само не допустит к власти «серые» компании. В любом случае сегодня от существующей системы назначения губернаторов пользу получают только государственные корпорации. Особенно эта тенденция проявилась в Омской и Томской областях, где в преддверии грядущих выборов федеральный центр определил в губернаторы представителей «Газпрома». В случае свободных выборов такого варианта можно было бы избежать, считает Сергей Старовойтов: «Если бы в той же Омской области политический процесс не атрофировался за время действия вертикали власти и уже вступил в действие закон о губернаторских выборах, то думаю, местные предприниматели могли бы предложить кандидатуру, альтернативную представителю «Газпрома» Виктору Назарову».

Однако вопрос о том, кто из бизнес-структур придет в публичную региональную политику, остается открытым. С одной стороны, есть регионы, где доминирующую роль играет ограниченный набор крупных компаний. Например Красноярский край, там решающее воздействие на региональную политику оказывают прежде всего структуры «Норильского никеля» и «РУСАЛа» (см. «Под властью статус-кво» на стр. 14). В этом регионе, кстати, «первой ласточкой» может стать участие пока не в региональных, а в местных выборах мэра Красноярска кандидата, поддержанного Михаилом Прохоровым — политика, а заодно и собственника работающей в крае компании «Полюс Золото» (обещание поддержать «самого сильного и достойного кандидата» Прохоров уже дал в своем блоге). Или Республика Бурятия, в которой заметную роль играет группа «Метрополь».

Но есть и регионы, где бизнесу еще только предстоит определить потенциальных претендентов на губернаторское кресло. Например, Новосибирская область, где нет крупных компаний, зато есть множество мелких и средних игроков. Или Иркутская область, где, несмотря на явное экономическое превосходство компаний En+ Group, есть и не связанные с ней политики. И если предположить, что Дмитрий Мезенцев не станет баллотироваться на новый срок (политологи считают, что Иркутская область для него все же «мелковата» и он постарается вернуться в федеральную политику), то существует несколько потенциальных кандидатур на губернаторское кресло. Координатор ассоциации «Голос» в Иркутской области Алексей Петров считает, что вряд ли это будет кто-то из политиков «старой элиты», например Виктор Круглов или Виталий Шуба: «Их время уже уходит. Считаю, что к 2014 году бизнес — именно бизнес, поскольку политическая карьера в России вторична, сможет предложить новую фигуру. Не знаю, будет ли это депутат Государственной думы Сергей Тен, который сегодня считается самым перспективным, хватит ли у него опыта, но какая-то новая кандидатура будет». Действительно, сегодня все пристально наблюдают за политической карьерой 36-летнего генерального директора ЗАО «Труд» Сергея Тена, который осенью 2011 года стал зампредом комитета Госдумы по транспорту и секретарем регион­ального политсовета «Единой России».

Впрочем, обольщаться не стоит: местный бизнес в большинстве сибирских регионов в ближайшие годы не сможет предложить единых кандидатов на губернаторские кресла — уж очень сильно деградировала региональная политика за последние годы. Но по крайней мере участие в выборах отдельных кандидатов от местных элит сможет выполнять другую функцию — публично говорить о своих проблемах в ходе губернаторской кампании. Уже ради этого введения свободных губернаторских выборов стоит ждать с нетерпением.

В подготовке материала принимали участие Дмитрий Люстрицкий и Оксана Неверова

«Эксперт Сибирь» №14 (327)

Подписаться на «Эксперт» в Telegram



    Реклама



    Самозанятым помогут заявить о себе

    Альфа-Банк первым представил мобильное приложение для самозанятых

    «Экспоцентр»: место, где бизнес развивается


    В клинике 3Z стали оперировать возрастную дальнозоркость

    Офтальмохирурги клиники 3Z («Три-З») впервые в стране начали проводить операции пациентам с возрастной дальнозоркостью

    Инновации и цифровые решения в здравоохранении. Новая реальность

    О перспективах российского рынка, инновациях и цифровизации медицины рассказывает глава GE Healthcare в России/СНГ Нина Канделаки.

    ИТС: сферы приложения и условия эффективности

    Камеры, метеостанции, весогабаритный контроль – в Белгородской области уже несколько лет ведутся работы по развитию интеллектуальных транспортных систем.

    Курс на цифровые технологии: 75 лет ЮУрГУ

    15 декабря Южно-Уральский государственный университет отметит юбилей. Позади богатая достижениями история, впереди – цифровые трансформации

    Когда безопасность важнее цены

    Экономия на закупках кабельно-проводниковой продукции и «русский авось» может сделать промобъекты опасными. Проблему необходимо решать уже сейчас, пока модернизация по «списку Белоусова» не набрала обороты.

    Новый взгляд на инвестиции в ИТ: как сэкономить на обслуживании SAP HANA

    Экономика заставляет пристальнее взглянуть на инвестиции в ИТ и причесать раздутые расходы. Начнем с SAP HANA? Рассказываем о возможностях сэкономить.

    Армения для малых и средних экспортеров

    С 22 по 24 октября Ассоциация малых и средних экспортеров организует масштабную бизнес-миссию экспортеров из 7 российских регионов в Армению. В программе – прямые В2В переговоры и участие в «Евразийской неделе».


    Реклама