Устойчивое балансирование без единства
Название форума расшифровывается в самом деле как ребус и означает «Реновация, Единство, Баланс, Устойчивость, Строительство». Единство присутствовало не всём, начиная с самого понятия агломерации. В проекте федерального закона «О городских агломерациях», подготовленном Минэкономразвития России еще в 2019 г., это понятие определялось как «территория городского округа, либо городского округа с внутригородским делением, либо города федерального значения, объединенная с территориями иных муниципальных образований устойчивыми социальными, экономическими и хозяйственными связями». Тем не менее за прошедшие годы проект законом так и не стал и, скорее всего, в ближайшее время не станет. «Инициатива была предпринята в рамках актуализации стратегии пространственного развития России, — рассказал „Эксперту“ заместитель директора Департамента планирования территориального развития Министерства экономического развития РФ Андрей Никифоров. — Однако различных моделей агломераций так много, что на федеральном уровне нет смысла жестко регулировать их развитие и что-то навязывать регионам. Где-то более сильны межмуниципальные взаимодействия, где-то более востребована традиционная модель, когда агломерационными процессами управляет субъект. Мы решили приостановить принятие законопроекта и посмотреть, какая из моделей будет более успешной».
В ходе сессии «Введение агломерации в законодательное поле» ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ Николай Кичигин отметил, что федеральное регулирование агломерационного развития осуществляется сегодня за счет подзаконных актов. Например, понятие «городская агломерация» встречается в Указе президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», в Концепции развития творческих (креативных) индустрий и механизмов осуществления их государственной поддержки в крупных и крупнейших городских агломерациях до 2030 г., в плане реализации Стратегии пространственного развития страны до того же рубежного года, в приказе Минтранса РФ от 30.12.2021 № 482 «Об утверждении методических рекомендаций по оптимизации систем транспортного обслуживания городских агломераций...». Между тем на региональном уровне законы о развитии агломераций приняты в Астраханской, Белгородской, Кемеровской и Ростовской областях.
Больше народа, меньше дохода
В каждом из региональных законов даны свои определения агломераций и даже отдельные их типы. Например, в законе Астраханской области выделяются не только городские, но и сельские агломерации. «Таких агломераций попросту не бывает, — считает Андрей Никифоров. — Вообще, без агломерационных эффектов не бывает никаких агломераций. А эти эффекты требуют в первую очередь промышленной кластеризации. Например, отрасль туризма — не агломерационная, здесь нечего кластеризовать. Добыча полезных ископаемых — то же самое, поэтому по экономическим показателям Кемеровская агломерация отстает от остальных. Да, там развита металлургия, но и она, по сути, не требует кластеризации. И наоборот, автомобилестроение — кластеризуемая отрасль. Именно поэтому в Республике Татарстан сложилась Камская агломерация».
Что касается Кузбасса, то, действительно, среднегодовые темпы роста валового городского продукта с 2013 по 2021 гг. в Новокузнецкой и Кемеровской агломерациях снизились на 4,5% и 5,3% соответственно, что в разы больше, чем у ближайшей отстающей — Самарско-Тольяттинской агломерации (минус 1,9%). Расчеты привел в своем выступлении на форуме заместитель директора направления «Муниципальное экономическое развитие» Фонда «Институт экономики города» Роман Попов. Вклад Новокузнецкой и Кемеровской агломераций в ВВП составляет всего 0,5%, тогда как вклад в численность населения страны — 0,8% и 1%.
В 25 крупнейших агломерациях страны с количеством жителей свыше 1 млн человек ситуация, скорее, обратная. Там отмечается превышение вклада в ВВП над вкладом в численность населения. Вклад в ВВП этих агломераций составил 52,8%, в численность населения — 41,3%, то есть превышение — 11,5%. Но тут лидерство принадлежит федеральным центрам. По Московской агломерации значения двух этих показателей составляют 22,8% и 12,8% соответственно, по Санкт-Петербургской — 7,5% и 4,6%. То есть в обоих случаях экономический вклад превышает демографический почти вдвое. И напротив, во всех остальных агломерациях это превышение, если оно вообще имеет место, составляет всего от 0,1% до 0,3%. Цифры означают, что экономика в большинстве российских регионов характеризуется относительно низким уровнем производительности труда. В конечном итоге это приводит и к снижению их привлекательности для удержания нынешних жителей и привлечения новых. Как бы то ни было, замыкающие топ-25 Новокузнецкая и Кемеровская агломерации сегодня относятся к убывающим.
Мастерство планирования мастер-планов
«Повышение производительности труда в агломерациях — одна из важнейших задач, — уверен Андрей Никифоров, — и для ее решения нужны прежде всего новые кадры. Поэтому сейчас так важны, например, новые кампусы мирового уровня. Высококвалифицированные кадры — это всегда улучшение производительности труда. Но создание агломераций не панацея, потому что концентрация населения не обязательно связана с ростом этой производительности. А вот агломерационных эффектов без агломераций точно не бывает». Такие эффекты связаны прежде всего с кластеризацией различных отраслей экономики, снижением транспортных издержек отдельных муниципальных образований, выгодой от совместной эксплуатации инженерных сетей.
Дело как будто за малым — эффективно спланировать развитие агломераций. На форуме в Казани сразу несколько сессий было посвящено их мастер-планированию. Но его официальный статус по-прежнему не определен, а предложенные в связи с этим изменения в законодательство еще предстоит обсуждать. Они вызывают неоднозначную оценку экспертов.
«Мастер-план — рамочный, верхнеуровневый документ, в котором определяются ключевые моменты развития территории, а дальше на базе мастер-плана можно вносить изменения в генплан, правила землепользования и застройки (ПЗЗ), стратегию социально-экономического развития, проекты комплексного развития территорий, — рассказал „Эксперту“ директор ГБУ „Институт пространственного планирования Республики Татарстан“ Олег Григорьев. — Но если, как предложено, мы сразу должны сделать генплан с функциональным зонированием на всю территорию, особенно такого размера, как Московская или Казанская агломерации, и ПЗЗ — тоже на всю территорию, а еще навинтим сюда всю экономику и социалку, то что за монстр у нас получится? Да и пока мы его согласуем и утвердим, он уже устареет».
Больше новостей читайте в нашем телеграм-канале @expert_mag
