Эффект концессии
Проблема доступности социальной инфраструктуры в России с каждым годом становится все острее. По данным Центра ГЧП Сбербанка, во многих регионах, особенно с высокой рождаемостью, есть острая необходимость в обновлении образовательной инфраструктуры, так как население активно переезжает из сельской местности в крупные города.
В нескольких десятках регионов есть жилые застройки, на ввод которых девелопер не может получить разрешение ввиду отсутствия социальных объектов
Наиболее подходящим инструментом для создания государственной социальной инфраструктуры в России на текущий момент является механизм концессии, который позволяет заместить бюджетные средства на инвестиционной стадии частными инвестициями, а также привлечь частную экспертизу при строительстве и эксплуатации объектов. «В итоге государство получает здесь и сейчас детские сады, школы и больницы для обеспечения социальных гарантий, а расплачивается за такое имущество на горизонте от 8 до 15 лет. Так механизм концессии ускоряет создание социальной инфраструктуры», — рассказывает начальник Центра ГЧП Сбербанка Анна Багинская.
В Сбере отмечают, что программы, включающие возможность софинансирования из федерального бюджета расходов регионов на концессионные соглашения, позволяют в короткие сроки реализовать кратно большее количество проектов, чем это возможно по госзаказу, даже при условии роста стоимости строительства.
ГЧП-активисты
Концессионные соглашения строительства школ в России появились в 2021 году. А уже сегодня, по данным Национального центра ГЧП, образование и наука традиционно входят в топ-3 популярных направлений реализации таких проектов в России.
В числе первых были 15 проектов в рамках государственной программы «Развитие образование» — концессионные соглашения с Республикой Бурятия, Белгородской, Калужской и Самарской областями. Для их реализации было создано ООО «ПроШкола» (дочерняя структура ВЭБ.РФ), на основании распоряжения правительства определенное концессионером, с которым могут быть заключены концессионные соглашения без проведения конкурса.
«Сейчас „ПроШколой“ введено в эксплуатацию 34 школы общей вместимостью более 26 тыс. учеников. Это комфортные, современные и безопасные образовательные пространства. Всего при поддержке ВЭБ.РФ будет построено по концессии 65 новых школ в 22 субъектах, это более 59 тыс. школьных мест», —рассказал «Эксперту» главный управляющий директор ВЭБ.РФ, генеральный директор ООО «ПроШкола» Александр Чеботарев.
По его словам, с 1 сентября начнут работу еще 13 новых школ, построенных по концессионным соглашениям между «ПроШколой» и регионами или муниципалитетами. Новые образовательные учреждения откроются в Республике Чувашия, Республике Саха (Якутия), Челябинской, Тульской, Белгородской, Архангельской, Липецкой и Сахалинской областях. В общей сложности они рассчитаны на 14 279 мест.
Так, для школьников Челябинской области 1 сентября 2025 откроются сразу три школы общей численностью 3,8 тыс. мест для детей. Концессионные соглашения заключили «ПроШкола» и Министерство образования и науки Челябинской области. Кредиторами выступили ВЭБ.РФ и ПАО «Сбербанк». Общая стоимость создания объектов — 6,1 млрд руб., из них 1,7 млрд руб. — инвестиции ВЭБ.РФ и более 3 млрд руб. — ПАО «Сбербанк», как старшего кредитора. Из федерального бюджета получена субсидия в размере 1,76 млрд руб. на капитальный грант и планируется получение еще 2,4 млрд руб. на софинансирование расходов по выплате платы концедента в период с 2025 по 2038 год.
Школы возводятся по современному типовому проекту, который уже был успешно реализован на территории области. В них предусмотрены актовые залы, специализированные классы и лаборатории, спортивные и тренажерные залы, бассейны и даже парковки. «Один из основных принципов „ПроШколы“ — не привлекать федеральных строительных игроков, а работать с лидерами локального рынка, чтобы в ходе реализации концессии все инвестиции и субсидии оставались в регионе. В результате появляются новые рабочие места и заказы для промышленных и строительных предприятий региона», — говорит Чеботарев.
Стоимость создания 13 новых школ «под ключ» — с мебелью, оборудованием, средствами обучения — превысила 29 млрд руб., из них свыше 25 млрд руб. — внебюджетные инвестиции, привлеченные «ПроШколой» за счет кредиторов — ВЭБ.РФ и ПАО «Сбербанк».
«Возврат инвестиций обеспечивается за счет платы концедента и возмещения НДС. На текущий момент обеспечен возврат инвестиций более 6 млрд руб. за счет платы концедента. НДС, привлеченный для оплаты расходов, возмещен из бюджета в размере более 10 млрд руб. Проекты ГЧП, такие как „ПроШкола“, демонстрируют эффективный механизм возврата инвестиций через комбинацию бюджетных и кредитных средств, инновационные инструменты финансирования и строгий контроль», — отмечает Чеботарев.
Участники рынка в целом указывают, что, несмотря на существующие сложности при реализации подобных проектов, нельзя их разделять на успешные и провальные. «Все реализуемые проекты так или иначе способствуют развитию рынка и совершенствованию законодательства в этой сфере, определяют новые точки роста. Не бывает проектов, которые были бы реализованы без корректировок. Главное, чтобы федеральные органы исполнительной власти реагировали на все отклонения спокойно, делая выводы и принимая решения, которые не вредят рынку в целом. А для этого нужен постоянный диалог с бизнес-сообществом», — считает Валентин Мурашов, вице-президент Газпромбанка, генеральный директор ООО «ГПБ-Инфраструктурный холдинг» (структура Газпромбанка).
По его словам, среди социальных проектов, реализованных банком в формате ГЧП, можно назвать строительство школ в Санкт-Петербурге почти на 5 тыс. мест. На финальной стадии строительства находится кампус «Сахалин Tech». «Это целый квартал в Южно-Сахалинске, где на площади 112 тыс. кв. м разместятся учебно-образовательный и научно-лабораторный блоки, несколько корпусов общежитий, библиотека, конгресс-холл и общественно-деловые пространства. Второй кампус планируется в Томске. Новый проект также будет включать жилой комплекс, многофункциональный учебный центр и физкультурно-оздоровительный центр», — рассказал Мурашов.
Собеседники «Эксперта» подчеркивают, что в концепции каждой школы заложены педагогическая идея, определенные принципы и ценности. «Это делает проект не просто школой, это уже локальные точки притяжения, функционал которых выходит далеко за пределы образовательного процесса», — отмечает Чеботарев.
Бег с препятствиями
Участники рынка отмечают, что в настоящее время реализация любых проектов ГЧП осложняется высокими процентными ставками привлекаемого заемного финансирования, а также ростом стоимости строительных материалов, что необходимо учитывать при принятии решения о реализации проектов на основе ГЧП. «Подавляющая часть проектов не доходит до стадии подачи заявки на конкурс — частная сторона тратит свои ресурсы на подготовку необходимой документации, при этом никакой компенсации на данном этапе на предусмотрено. Также можно отметить сложность согласований — длинные сроки проработки проектов и подготовки документации», — рассказывает Валентин Мурашов.
По его словам, в социальной сфере чаще нет рыночной платы пользователей, поэтому и окупаемость проекта напрямую зависит от бюджета, но не все субъекты РФ могут брать на себя долгосрочные бюджетные обязательства, учитывая текущие законодательные ограничения.
Александр Чеботарев также называет основной проблемой реализации социальных проектов низкую окупаемость вложенных средств и в целом отсутствие каких-либо гарантий окупаемости (в отличие, например, от такого распространенного направления ГЧП, как строительство платных автомобильных дорог)
«Барьером может быть необходимость совмещать на стадии эксплуатации бесплатные и платные услуги. Например, при строительстве школы необходимо гарантировать, что образование по основным программам будет бесплатным. Концессионер вправе организовать дополнительное образование на платной основе. Очевидно, что здание школы будет эксплуатироваться образовательной организацией большее количество времени. При этом, как указано выше, частная сторона не только ограничена временем эксплуатации созданного объекта, но и не имеет каких-либо гарантий, что программы дополнительного образования будут пользоваться спросом», — отмечает он.
Также, по словам начальника Центра ГЧП Сбербанка Анны Багинской, в последнее время непредсказуемо вводятся системные ограничения использования социальных концессий для дотационных субъектов — в прошлом году в Бюджетный кодекс РФ были внесены такие ограничительные критерии, которые могут очень по-разному трактоваться, при этом необходимой подзаконной регуляторики так и не утверждено. Поэтому, по словам исполнительного директора по юридическому сопровождению проектов ГЧП ПАО «Совкомбанк» Федора Коватёва, при структурировании таких сделок инвесторам приходится креативно подходить к описанию объекта соглашения, чтобы не нарушить императивные требования закона. «Например, те же кампусы вообще не предусмотрены в качестве потенциального объекта концессионных соглашений», — пояснил он.
Участники рынка отмечают, что повысить привлекательность социальных проектов могут более активная роль государства и меры господдержки. «Так, на законодательном уровне могут быть разработаны государственные программы, предусматривающие предоставление федеральных субсидий (например, госпрограмма „Развитие образования“, согласно которой федеральные средства предоставлялись регионам в качестве мер поддержки при исполнении денежных обязательств концедента). Также активную роль могут сыграть институты развития, предоставляющие адресные меры поддержки: субсидии, гранты и т. д.», — указывает Александр Чеботарев.
Анна Багинская привела в качестве примера программу Минпросвещения и Минобрнауки России, в рамках которого реализуется более 150 концессионных проектов. «Такие государственные программы, включающие возможность софинансирования из федерального бюджета расходов регионов на концессионные соглашения, а также содержащие все условия для привлечения банковского финансирования, позволяют в короткие сроки реализовать кратно большее количество проектов, чем это возможно по государственному заказу, даже при условии роста стоимости строительства», — отметила она.
Задел на будущее
Говоря о перспективах развития механизма ГЧП для социальной инфраструктуры, эксперты отмечают, что они напрямую связаны с низкой окупаемостью вложений и нехваткой средств региональных бюджетов для создания объектов недвижимости без привлечения займов. «В связи с ростом стоимости строительных материалов для многих субъектов РФ решающее значение при принятии решения о создании объектов по модели ГЧП является возможность получения федерального софинансирования проектов в составе государственных программ», — указывает Александр Чеботарев. По его мнению, существенной поддержкой субъектов России для реализации проектов ГЧП являлось бы предоставление федеральных субсидий на софинансирование бюджетных обязательств не только в качестве капитальных грантов, но также и в целях возмещения процентов и комиссий по займам финансирующих организаций, привлекаемым для реализации проектов концессионерами.
Несмотря на трудности, в последние годы в России механизмы инвестиций в инфраструктуру и промышленность с привлечением частного капитала смогли выйти на новый уровень, а участники рынка используют инновационные подходы и инструменты для привлечения частных инвестиций в социальные объекты.
К примеру «ПроШкола» использует субординированные займы, раздельное финансирование и проектное финансирования с фиксированной или плавающей ставкой. Также применяются различные банковские инструменты как для митигации рисков кредиторов, так и для сохранения периода доступности кредитных средств для оплаты расходов проекта: аккредитивы, эскроу-счета, банковские гарантии ускоренного возмещения НДС.
Участники рынка также тестируют новые форматы партнерства государства и частного бизнеса. «Традиционные концессионные соглашения, где инвестор строит объект за свой счет, а затем эксплуатирует его в течение 20–30 лет, по-прежнему остаются востребованными, особенно в транспортной сфере. Однако куда интереснее новые форматы партнерства государства и частного бизнеса. Например, соглашения о ГЧП, которые не привязывают инвестора к госсобственности и позволяют комбинировать различные модели финансирования: от платы за услуги до прямых бюджетных выплат. К таким новациям в этой сфере можно отнести специальные инвестиционные контракты, доказавшие свою эффективность в промышленности. Они предлагают инвесторам налоговые льготы в обмен на локализацию производств», — рассказывает директор управления структурированного финансирования ПАО «Совкомбанк» Сергей Жуков.
По оценкам экспертов, на текущий момент хорошо зарекомендовал себя и такой инновационный для отечественной практики инструмент привлечения ответственного финансирования, как ESG-облигации, а именно социальные облигации, связанные с целями и ценностями устойчивого развития.
«Эмитентом одного из наиболее примечательных выпусков социальных облигаций на российском рынке является Специализированное финансовое общество „Социального развития“. Привлеченные средства были направлены на структурирование и секьюритизацию прав по кредиту и займу, предоставленных в рамках реализации регионального проекта по созданию объектов дошкольного, общего и дополнительного образования и культуры в Республике Саха (Якутия)», — отметил Сергей Жуков.
По словам Анны Багинской, банки зачастую разрабатывают отдельные ускоренные процедуры одобрения кредитов под подобные проекты. Так, Сбербанк самостоятельно разработал типовой набор всей необходимой документарной обвязки для запуска концессионного проекта в сфере общего образования (общеобразовательные школы), а для обеспечения еще большей гибкости в части более широкой линейки видов социальной инфраструктуры создал специализированную ИТ-платформу «Конструктор концессий».
Впрочем, эксперты предлагают посмотреть на эти инструменты комплексно, а не только в привязке к социальным объектам.
«Сегодня мы видим, что стране требуется опережающее финансирование и качественный толчок к развитию инфраструктуры. Важно сосредоточиться не только на одном конкретном механизме реализации проектов, а подбирать комплексные варианты реализации проектов, учитывая интересы частной и публичной сторон», — резюмировал Валентин Мурашов.
Больше новостей читайте в нашем телеграм-канале @expert_mag
