Россия последовательно выступает за справедливое представительство Глобального Юга на международной арене. Для Москвы это стратегический шаг к строительству многополярного мира. Но инициативе расширения Совбеза ООН за счет стран Африки препятствует не только позиция Запада, но и острые внутренние противоречия на самом континенте.
«Вечный двигатель» ООН
Африка должна быть представлена в Совете Безопасности ООН на постоянной основе, подчеркнул президент России Владимир Путин на пресс-конференции по итогам саммита 29 октября. «Это процесс, но мы его поддерживаем и считаем, что это правильная постановка вопроса», — отметил российский лидер.
Изначально орган учреждался в составе 11 членов: 5 постоянных (СССР, США, Великобритания, Франция, Китай), обладающих правом вето, и 6 избираемых ежегодно Генеральной Ассамблеей ООН. В результате краха колониальных империй на рубеже 1950-1960-х гг. ООН пополнилась десятками новых независимых государств Азии и Африки. На этом фоне в 1963 г. поправкой к Уставу ООН Генассамблея расширила Совбез до 15 членов. Постоянная пятерка осталась прежней, а непостоянных мест стало 10.
Вновь дискуссия о необходимости расширения ООН разгорелась с распадом СССР. Так, в 1992 г. на первой в истории встрече Совбеза ООН на уровне глав государств премьер-министр Японии и канцлер Германии заявили, что их страны вносят огромный финансовый вклад в ООН и заслуживают статуса постоянных членов. В 1993 г. Генассамблея сформировала специальную рабочую группу для рассмотрения вопроса о справедливом представительстве в Совете Безопасности. С этого момента начался бесконечный процесс переговоров, который дипломаты в шутку называют «вечным двигателем ООН».
«Кофейный клуб» против «Группы четырех»
Помимо Германии и Японии, на постоянные места в Совбезе ООН активно претендуют Индия и Бразилия. Эти страны поддерживают заявки друг друга, образуя «Группу четырех» (G4).
В 1990-х гг. в противовес им возник «Кофейный клуб» — неформальное движение государств, блокирующих расширение числа постоянных членов СБ. В него вошли региональные соперники G4, не желающие усиления соседей. Свое ироничное название объединение получило из-за привычки дипломатов собираться за кофе в представительстве Италии при ООН. Сегодня клуб предлагает альтернативу: расширить СБ до 27 мест только за счет непостоянных членов, увеличить срок их полномочий до 3–5 лет и ограничить право вето.
Отдельные требования выдвигает Африка. В 2005 г. в рамках реформы Кофи Аннана страны Африканского союза приняли так называемый консенсус Эзулвини. Документ зафиксировал единую позицию региона, актуальную и сейчас: предоставить Африке 2 постоянных и 5 непостоянных мест в СБ.
Почему Совбез не удается расширить
Расширение СБ ООН требует изменения устава организации, для чего, согласно статье 108 ее устава, необходимо одобрение 2/3 голосов Генеральной Ассамблеи (не менее 129 государств из 193) и последующая ратификация парламентами всех этих стран. Причем среди поддержавших на заседании Генассамблеи и затем ратифицировавших должны быть все 5 постоянных членов Совбеза — если хотя бы один окажется против, расширение не состоится.
Не считая сложных разногласий среди почти 200 стран мира, реформе Совбеза очевидным образом препятствует и отсутствие консенсуса между его постоянными участниками, констатирует программный директор международного клуба «Валдай» Олег Барабанов.
Отдельный камень преткновения — вопрос права вето: пятерка постоянных членов не возражает против пополнения своих рядов, если такое право останется только у них, что категорически не устраивает кандидатов. «Показательно, что США, поддержавшие предоставление Африке двух постоянных мест в Совбезе, предлагают не распространять на новых членов право вето», — отмечает руководитель программы «Африка в фокусе российских интересов» Института международных исследований МГИМО МИД России Майя Никольская.
Помимо прямых возражений, постоянные члены Совбеза могут оказывать и скрытое противодействие пополнению своих рядов — публично поддерживать постоянное членство тех или иных стран, а на деле способствовать затягиванию процесса, уточняет Олег Барабанов.
Наконец, не все кандидаты в Совбез поддерживают друг друга, добавляет Майя Никольская. «Различные группы государств, участвующие в переговорах о реформе Совета Безопасности ООН, имеют собственные представления о его будущем составе», — поясняет она.
Африка на перепутье
Россия последовательно поддерживает официальную позицию Африканского союза по вопросу реформирования ООН и ее Совбеза, констатирует Майя Никольская.
Однако положения консенсуса Эзулвини представляют проблему, поскольку самим странам Африки договориться о постоянном представителе в СБ ООН довольно сложно, добавляет ведущий эксперт Центра изучения Африки НИУ ВШЭ Андрей Шелковников. Слабую реализуемость такой инициативы иллюстрирует тот факт, что процедура отбора двух постоянных членов не определена внутри Африканского союза до сих пор, хотя консенсус Эзулвини был утвержден уже больше 20 лет, добавляет он.
Григорий Лукьянов отмечает, что африканские страны разобщены опасениями, что постоянное кресло в СБ ООН для какой-либо из них послужит не инструментом снижения напряженности и повышения стабильности на континенте, а способом получить решающее преимущество над соседями. В качестве примера востоковед приводит Египет и Эфиопию, разделенные застарелым геополитическим противостоянием.
Ловушка ротации
Участие африканских стран в Совбезе ООН возможно исключительно на ротационной основе, полагает Майя Никольская. По ее мнению, только такая модель сменяемого членства могла бы снять проблему разногласий о том, кто будет представлять континент. Это позволит хотя бы поэтапно преодолеть историческую дискриминацию Африки и запустить реальный конструктивный диалог между государствами региона, согласен Григорий Лукьянов.
Ротация снимает лишь часть проблем, однако создает несколько других, возражает Андрей Шелковников. Прежде всего это вопрос срока: одного года явно недостаточно для сколько-нибудь эффективной работы. Кроме того, возникает проблема права вето: каждый год оно будет доставаться новой стране, причем, вероятно, вовлеченной в обсуждаемые кризисы. Наконец, возникает вопрос: кто будет инструктировать представительство — Африканский союз или национальное правительство, — и это еще серьезный повод для отдельных разногласий.
Интерес Москвы
До украинского кризиса Россия сдержанно относилась к призывам к реформе СБ ООН, напоминает Григорий Лукьянов. По его словам, эта позиция скорректировалась на фоне геополитического сдвига после воссоединения Крыма с Россией в 2014 г., когда Россия стала последовательно выступать за широкое и справедливое представление Глобального Юга на международной арене.
Несмотря на все сложности реализации инициативы по включению Африки в СБ ООН, российский лидер поддерживает ее отнюдь не впустую, констатирует Андрей Шелковников: такая позиция России не только позволяет продемонстрировать солидарность с «исторической несправедливостью» в отношении стран Африки, но и способствует встраиванию российско-африканского диалога в более широкую повестку многополярности.
