Заказчик и исполнитель
В национальном стандарте мастер-планов, подготовленном ВЭБ.РФ и в марте этого года опубликованном в открытом доступе, сказано прямо: «Заказчиком разработки мастер-плана может выступать любая заинтересованная сторона». И тут же сделано уточнение: «Однако эффективным инструментом развития мастер-план может быть только тогда, когда в процесс его подготовки вовлечены органы публичной власти, которым предстоит воплощать этот стратегический документ в жизнь». Стандарт носит рекомендательный характер. Но если заказать разработку мастер-плана может кто угодно, например неравнодушный горожанин, то, возможно, прежде, чем переходить к оговоркам насчет эффективности, неплохо было бы пояснить, стоит ли неравнодушному гражданину за это браться.
«Неравнодушный горожанин, конечно, может выступить спонсором разработки мастер-плана, но инициатива все равно должна исходить от муниципалитета, региона или федеральной власти, — сказал „Эксперту“ Петр Стрелец, советник губернатора Амурской области, директор Центра развития территорий региона. — Участие муниципалитета нужно и на этапе сбора аналитической информации, и на этапе обсуждения возможности реализации идей, и на этапе направления мастер-плана на утверждение в ФОИВ. С этим не справится просто отдельный человек, без участия администрации. Утрируя, теоретически кто угодно может заказать мастер-план, но кто угодно может и придумать что угодно, например парковки для летающих машин к 2030 году».
По словам господина Стрельца, в одиночку реализацию документа не обеспечить. Можно сделать только альбом красивых картинок, который просто ляжет потом на полку.
«О том, чтобы мастер-план разрабатывали отдельные люди, мне пока ничего не известно, — сообщил „Эксперту“ главный архитектор Института Генплана Москвы Григорий Мустафин, — но небольшие частные предприятия пытались. Например, фермерский кооператив LavkaLavka разрабатывал мастер-план поселка Териберка, после того как тот прославился в фильме „Левиафан“. Но в реализацию документ не пошел. Вместо этого в поселке идет реконструкция дорог по планам правительства Мурманской области».
По словам господина Мустафина, можно легко себе представить разработку мастер-плана как маркетингового инструмента. Очевидно, если социально активный человек готов вложить 15 млн руб. в его разработку, то, скорее всего, он собирается получить в ответ примерно столько же. Мастер-план ему в этом смысле никаких гарантий дать не может — хотя бы потому, что это до сих пор никак не определенный законодательством внесистемный документ. Зато крупный девелопер может себе позволить вложиться в мастер-план, пойти с ним в администрацию, заявить о своих намерениях. И вот если этот проект будет одобрен, то уже можно получить некий ресурс, например в виде разрешения на строительство. Это чистый маркетинг. «Ты тратишь деньги, чтобы заработать деньги», — говорит господин Мустафин.
Немного статистики
Институт Генплана Москвы для внутреннего обучения сотрудников ведет «Аналитический атлас разработки мастер-планов». В нем обобщается опыт подготовки всех внесистемных документов городского планирования и развития. На сегодня можно сказать, что структура и содержание таких документов (в национальном стандарте этому посвящена целая книга) уже во многом определились. Так или иначе здесь можно выделить семь основных блоков: анализ или диагностика внешнего контекста города, его комплексная внутренняя оценка, видение и миссия развития, сценарное планирование, основные направления развития, ключевые проекты и последняя часть — «дорожная карта»: механизмы реализации, источники финансирования.
В «Аналитическом атласе...» по каждому из блоков представлены данные о конкретных структурно-тематических элементах. Например, если говорить о блоке, посвященном диагностике контекста, то анализ транспортной инфраструктуры представлен в 43% всех мастер-планов, формирование базовых предпосылок развития — в 37%, анализ зеленого каркаса и оценка состояния озелененных территорий общего пользования — в 33,5%, определение проблематики градостроительного развития — в 31%, анализ туристического потенциала — в 28,5%. К наименее востребованным элементам относятся: PEST-анализ (маркетинговый инструмент для выявления политических, экономических, социальных и технологических аспектов внешней среды города), оценка качества городской инфраструктуры (обычно производится только количественная оценка), анализ плотности передвижения судов, оценка зарегистрированных организаций и схема функционального регламента инвестиционных лотов.
На основании «Аналитического атласа мастер-планов» можно судить и о том, кто чаще всего выступает заказчиком их разработки. По словам Григория Мустафина, на долю институтов развития ВЭБ.РФ и ДОМ.РФ приходится до 30% всех разработанных мастер-планов, еще примерно столько же — на долю различных АНО и фондов, на третьем месте — крупный бизнес, например СИБУР с туристическими мастер-планом Тобольска. Доли всех остальных заказчиков разработки крайне невелики, и среди них — как раз органы публичной власти, включая федеральную, действующую по прямому поручению президента. В чем же дело?
«Как и любую другую работу, выполняемую по поручению президента, разработку мастер-планов курируют администрация президента и уполномоченные ведомства, — рассказал „Эксперту“ Антон Финогенов, директор по развитию городской среды ДОМ.РФ. — Но это не значит, что такие курирующие ведомства будут автоматически участвовать в финансировании или реализации мастер-плана. Это значит, что они будут определять формат реализации поручения. Не так важно, кто в прошлом финансировал разработку мастер-планов. Да, это были в основном институты развития, а также разнообразные региональные АНО или фонды. Но деньги могли приходить из разных источников: и от бизнеса, и из бюджета. Этот опыт финансирования может быть использован, а может быть предложен и другой вариант. И если говорить о финансовой схеме реализации будущих мастер-планов, то вариантов много, они прорабатываются, и ничего определенного тут пока еще сказать нельзя».
Между прошлым и будущим
Тем не менее ясно, что в мастер-планировании уже четко обозначились прошлое и будущее. Водоразделом стали как раз мастер-планы для городов Дальнего Востока и Арктики — это уже около 40 документов, подготовленных по прямым поручениям главы государства, а также мастер-планы еще для 200 городов России, список которых определяется сегодня опять-таки по поручению президента.
«Первые мастер-планы 2010-х были скорее некими экзерсисами для креативного класса, — рассказал „Эксперту“ Александр Пилясов, генеральный директор АНО „Институт регионального консалтинга“, директор Центра экономики Севера и Арктики по изучению производительных сил. — Это были упражнения на тему, а можем ли мы креативить так же, как они, на Западе, откуда и заимствовались первые образцы мастер-планов. Но Дальний Восток и Арктика — совсем другая история. Здесь всё значительно жестче и одновременно более комплексно: каждое здание, каждый объект несет в себе обычно сразу несколько функций, которые в большом городе в европейской части России можно разнести. А комплексность как раз и есть отличительная черта мастер-планирования».
Рынок, по мнению Александра Пилясова, не дает комплексного и долгосрочного целеполагания.
Рыночное мышление по определению несистемно: это точечное, селективное, даже фокусное мышление. А стратегические цели развития должно ставить государство, определяя их не просто на десять лет вперед, а именно на вырост
Например, в разработке мастер-планов для опорных населенных пунктов Арктической зоны РФ господин Пилясов видит своего рода федеральное состязание: «Пусть и губернаторы, и мэры, и сами жители выпрыгивают из штанов, доказывая свою состоятельность и эффективность. Если нужно, к 16 „опорникам“ завтра мы добавим еще несколько — вы только растите. Ставьте свои условия. Так рыночная экономика торга становится состязанием за медаль, а это и мудрее, и эффективнее».
Как бы то ни было, водораздел пройден, и сегодня заказчик мастер-плана определен четко. «Заказ на разработку документа формирует правительство России, — рассказал „Эксперту“ партнер КБ „Стрелка“ Алексей Муратов. — Президент говорил сначала о 25 мастер-планах для городов ДФО. Потом он распорядился о подготовке мастер-планов для опорных населенных пунктов в Арктике. Наконец, в послании Федеральному собранию зашла речь о разработке 200 мастер-планов для ключевых городов, список которых как раз определяется. Параллельно поставлены задачи перед правительством и Государственной думой, а также перед госкорпорациями ВЭБ.РФ, ДОМ.РФ и АСИ ввести понятие мастер-плана в правовое поле».
Как уже сказано, заказчиком мастер-плана может быть кто угодно. Но сейчас главным распорядителем в этом вопросе становится федеральный уровень власти. Любой мастер-план после разработки переводится в комплексный план долгосрочного социального-экономического развития. Он представляет собой таблицу проектов и мероприятий, получающих в том числе бюджетное финансирование, и закрепляется распоряжением правительства РФ.
Как же оценивать успешность реализации плана? Достаточно ли, например, подсчитать в таблице, какая доля проектов и мероприятий реализована?
«В процентном отношении оценивать нельзя, — уверен Петр Стрелец. — Ведь может быть реализовано только самое легкое, например проекты по благоустройству за счет федерального бюджета могут обеспечить процентов 10 исполнения от мастер-плана, даже если не заниматься ростом городской экономики. А обслуживать общественные пространства потом придется за счет средств уже городского бюджета. У всякого мастер-плана есть целевые показатели. Вот по ним и нужно оценивать его реализацию. Это, например, валовый городской продукт, по которому создается методика подсчета, индекс качества городской среды от Минстроя России, индекс качества жизни в российских городах от ВЭБ.РФ. Имея актуальные цифры на руках, всегда можно спросить с главы города эффективность достижения результатов мастер-плана».
«Мы знаем, что даже в советское время генеральные планы в лучшем случае реализовывались на 20%, — напоминает Алексей Муратов. — Так что это уже хороший показатель. Вопрос лишь в том, насколько эти 20% реализованных проектов ставят город в ту колею развития, которую наметил для него мастер-план».
По словам господина Муратова, главная задача мастер-плана — определить вектор развития. И если город следует этому вектору благодаря реализации мастер-плана, значит, она была достаточно эффективна. По большому счету мастер-план эффективен в любом случае. Ведь он разрабатывается с вовлечением широкого круга общественности, экспертов, специалистов, представителей бизнеса и власти. Он заставляет людей вместе задуматься о будущем города, представить себе образ этого будущего, а главное, обеспечивает вовлечение и нетворкинг совершенно разных участников. Чем шире их круг, тем более демократичным и понятным становится сам язык планирования и городского развития. Он перестает быть узкоспециальным и герметичным.
«Проблема еще и в том, — считает господин Муратов, — что из законодательно закрепленного процесса планирования у нас выхолостили творческую составляющую. Это, конечно, в корне неправильно, потому что городское планирование должно быть одним из столпов креативной экономики. Вся современная экономика так или иначе строится вокруг идей, вокруг креатива. И развивать такую экономику, планируя ее на сущностно иных, нетворческих основаниях, едва ли возможно».
И то, что к творчеству, к состязанию, к развитию на вырост призывает сегодня сам федеральный центр, чрезвычайно важно. «Впервые в новой российской истории муниципалитеты должны массово формулировать свой образ будущего, — говорит Петр Стрелец. — Причем не строго формализованный, а в картинках, понятный всем заинтересованным сторонам: самой власти, бизнесу, эксперту и, конечно же, горожанам». Да, кроме картинок, есть и четкие целевые показатели, и таблицы проектов, где указаны сроки реализации, источники финансирования, ответственные лица. Но творческая энергия в городском планировании — это принципиально ново и важно. И там, где мастер-план ее транслирует в городскую среду и экономику, можно говорить, что он реализован успешно.
