Закон Минприроды

Максим Рубченко
10 сентября 2001, 00:00

Правильный выбор недропользователя - это вопрос государственной безопасности, считает министр природных ресурсов РФ Виталий Артюхов

Свою работу в должности министра природных ресурсов Виталий Артюхов начал с того, что на два месяца приостановил выдачу лицензий на добычу полезных ископаемых. Сегодня его основная цель - отобрать лицензии у недобросовестных недропользователей и кардинально изменить существующий порядок лицензирования недропользователей.

- В чем вы видите недостатки действующего сегодня порядка лицензирования недропользователей?

- У нас в России сложилась некая традиция критики собственных недостатков в свете "передового зарубежного опыта". Я отойду от этой традиции. Думаю, будет гораздо полезнее сравнить, как в нашей российской практике принимаются и контролируются решения в бюджетном и налоговом законодательстве и как - в лицензионном.

Во всем, что касается налогов и бюджета, сегодня имеются прозрачные и публичные, четко прописанные в законе правовые процедуры принятия решений на уровне высших федеральных органов законодательной и исполнительной власти даже по относительно небольшим доходным и расходным позициям. Кроме того, существуют весьма жесткие и также прописанные в законе, в том числе в Уголовном и Административном кодексах, правовые процедуры контроля за исполнением требований бюджетного и налогового законодательства и предусмотрены соответствующие санкции за нарушение установленного порядка. Разумеется, и здесь есть еще множество пробелов и узких мест, но наличие твердого правового каркаса несомненно.

К сожалению, ничего похожего у нас нет в законодательстве и в практике предоставления прав пользования недрами. Решения по крупнейшим - мирового значения! - месторождениям углеводородов, алмазов, золота, платины и других полезных ископаемых, бюджетный вес которых измеряется зачастую в миллиардах долларов, принимаются на уровне представителей федеральных ведомств и администраций регионов. При этом процедуры принятия решений плохо формализованы и недостаточно публичны. В результате за последние годы накопилось множество примеров предоставления прав пользования крупнейшими месторождениями заведомо несостоятельным компаниям.

Еще хуже обстоит дело с контролем и санкциями. Проводимая нашим министерством инвентаризация выявляет множество фактов многолетнего неисполнения лицензионных требований и даже полного отсутствия работ на лицензионных участках. То есть действовал принцип "собаки на сене": компания тем или иным образом получала лицензию, не вела ни разведки, ни добычи и использовала лицензионный участок как актив на своем балансе для роста капитализации или же имея в виду последующую перепродажу лицензии. При этом механизм отзыва лицензий и соответствующих санкций работает крайне слабо даже в случае очевидных нарушений. Еще раз обращу внимание: уже несколько лет ничего похожего не наблюдается в налоговой и бюджетной сферах, где есть казначейский и налоговый контроль да и неслабые санкции.

Вот во всем этом нам видятся самые принципиальные недостатки действующего порядка лицензирования. Разумеется, все эти принципиальные дефекты приводят к тому, что множество конкретных правовых и процедурных деталей требует капитального ремонта или замены.

- Какие изменения вы планируете внести в этот порядок?

- Одним из моих первых шагов на посту министра был выпуск распоряжения от 22 июня 2001 года N475-р о приостановке выдачи лицензий на право пользования участками недр до особого распоряжения. Необходимость принятия данного решения была обусловлена двумя серьезными факторами.

Во-первых, действующее Положение о порядке лицензирования пользования недрами, которое было утверждено еще в 1992 году постановлением Верховного Совета России, во многом противоречит Закону о недрах в его нынешней редакции. Во-вторых, за последние годы было выдано (если брать все полезные ископаемые) свыше пятидесяти тысяч лицензий. Поэтому назрела необходимость провести полную инвентаризацию выданных лицензий на пользование недрами, проверить выполнение лицензионных условий, разработать на этой основе меры по обеспечению эффективности пользования недрами. С этой целью в последние месяцы в Минприроды были рассмотрены отчеты территориальных органов министерства о результатах пользования недрами по всем субъектам Российской Федерации.

Теперь о формировании нового порядка. Анализ состояния правоприменительной практики в сфере недропользования выявил необходимость разработки целого пакета нормативных документов, регламентирующих основные этапы лицензирования. На данный момент нами подготовлен пакет из семнадцати документов, направленных на совершенствование лицензионной деятельности Минприроды России и его территориальных органов. Проекты указанных нормативных документов будут обсуждены на совещании, которое состоится в первой декаде сентября с участием представителей администраций субъектов Российской Федерации и территориальных органов нашего министерства.

Содержательный смысл всей этой работы заключается в том, что в области лицензирования пользования недрами нам надо решить ряд проблем, основные из которых - обеспечение топливно-энергетической и сырьевой безопасности России и создание надлежащих институциональных рамок для успешной деятельности законопослушных компаний-недропользователей. Речь идет о компаниях, которые позиционируют себя на российском и мировом рынке в качестве законопослушных и стабильных субъектов "белого" бизнеса и, соответственно, планируют свою деятельность в России на долгосрочную перспективу. От деятельности таких недропользователей зависят как доходы бюджета, так и перспективы воспроизводства минерально-сырьевой базы страны.

Именно для решения этих проблем формируются нормативная и законодательная базы, которые обеспечат максимальную прозрачность и четкость механизмов предоставления лицензий на пользование недрами и, соответственно, максимальную защиту от бюрократического произвола, в том числе и на местном уровне. Для этих же целей мы будем вести серьезную законопроектную работу. Кроме того, уже предпринят ряд организационно-структурных мер непосредственно в министерстве.

- Как будет решена судьба печально знаменитых месторождений Сухой Лог и Вал Гамбурцева?

- Я не стал бы употреблять слова "печально знаменитые". Это крупные месторождения, открытие которых относится к лучшим достижениям отечественной геологии. Другое дело, что на примере этих месторождений наглядно высветились недостатки сложившегося порядка предоставления лицензий.

Сначала о Вале Гамбурцева. Предысторию вспоминать нет нужды: об этом конкурсе писали и рассказывали едва ли не все СМИ. Множество спорных моментов выявили также многочисленные судебные разбирательства. В этой связи нами была образована компетентная комиссия, которая детально разбиралась во всех обстоятельствах организации этого конкурса и подведения его итогов. Комиссия пришла к однозначному выводу: в организации и процессе подведения итогов конкурса имелись серьезные правовые огрехи.

Сразу оговорюсь, что никакая ведомственная или межведомственная комиссия не вправе подменять судебные инстанции. Другое дело - содержательные выводы и, соответственно, наши практические действия. Вывод первый - необходимо срочно и капитально корректировать весь процесс лицензионной деятельности Минприроды России и его территориальных органов включая выбор объектов лицензирования и регламентацию проведения конкурсов и аукционов. Мы эту работу делаем, при этом детально учитываем аргументы недропользователей. Вывод второй - непосредственно по Валу Гамбурцева мы будем действовать строго в правовом поле исходя из факта выявленных нарушений в процессе подготовки и проведения данного конкурса. Понятно, что руководство компании "Северная нефть" - номинального победителя конкурса - с этим не согласно. И, соответственно, ведет весьма активную пиаровскую и судебно-исковую контригру. Это, безусловно, их право. Замечу также, что я хорошо знаю руководителей "Северной нефти" еще по работе в Минфине России и отношусь к ним с уважением и без какой-либо предвзятости. Но, как говорится, "Платон мне друг, но истина дороже".

Что касается Сухого Лога, то недропользователь здесь еще не определен. В ходе подготовки конкурса имелись определенные разногласия с администрацией Иркутской области по поводу некоторых его условий. На сегодня эти противоречия сняты, да и не в них суть дела. Мы не можем не учитывать, что последнее время сама идея проведения конкурсов, а не аукционов, по крупнейшим месторождениям (к их числу, безусловно, относится Сухой Лог с разведанными запасами более тысячи тонн золота) была поставлена под сомнение итогами конкурсов и по Валу Гамбурцева, и по не менее известному Толоканскому месторождению. В этой связи имеется конкретное поручение правительства Российской Федерации, в котором нам предложено рассмотреть вопрос о переходе именно к аукционной форме предоставления лицензий.

Более того, в последние дни группа губернаторов выступила с весьма значимой в политическом плане законодательной инициативой: главы администраций десяти субъектов РФ на базе весьма обстоятельной аргументации, изложенной в их обращении в Федеральное собрание, ставят вопрос о введении механизма "одного ключа" в сфере недропользования. Речь идет о законодательной передаче полномочий принятия решений по предоставлению прав пользования недрами крупнейших месторождений, имеющих стратегическое значение для национальной экономики, президенту Российской Федерации.

В связи с этими новыми важными обстоятельствами было бы разумно еще раз вернуться к процедуре предоставления лицензии по Сухому Логу. Вы скажете, сколько можно тратить время на процедурные вопросы? Уверен, что здесь нужно "семь раз отмерить и один раз отрезать". Речь-то идет о крупнейшем в России месторождении, которое будет эксплуатироваться сорок-пятьдесят лет, с годовой добычей около двадцати пяти тонн золота! Здесь правильно выбрать недропользователя - вопрос экономической безопасности страны.