Особая форма спорного содержания

Александр Ивантер
первый заместитель главного редактора журнала «Эксперт»
Влас Рязанов
кандидат географических наук

Большинство госкорпораций без проблем переживет атаку, инициированную президентом Медведевым. Однако некоторый передел сфер влияния вполне возможен

Поручение Дмитрия Медведева Генпрокуратуре и контрольному управлению президентской администрации заняться проверками госкорпораций (ГК), чтобы оценить целесообразность их существования в нынешнем виде, стало большой неожиданностью для всех. Конечно, организационно-правовая форма госкорпораций вызывала большие споры с момента их организации. Не далее как в марте президентский совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства выступил с предложением упразднить госкорпорации как форму юридических лиц. Но поскольку уже после этого, 17 июля, был подписал указ о создании ГК «Автодор», все решили, что госкорпорациям в нашей стране — быть. И вот новая, как выражался в подобных случаях первый президент России, «загогулина».

Следует признать, что колебания властей в отношении госкорпораций вполне обоснованны — имеется достаточно много аргументов как в пользу их существования, так и против них. Напомним, что первые ГК были созданы еще указами президента Ельцина — это были Государственная финансовая корпорация и Государственная инвестиционная корпорация. Первая из них тихо скончалась, не оставив какого-либо следа в отечественной экономике, существование Госинкора закончилось скандалом и уголовными делами, поскольку все активы этой корпорации на общую сумму в 6 млрд долларов вдруг оказались собственностью частной группы «Гута». А ставшие крылатыми слова экс-премьера Михаила Фрадкова: «Работать в госкорпорации — все равно что в правительстве, только взятки брать нет необходимости, потому что зарплаты немереные» — до сих пор то и дело мелькают в СМИ, когда речь заходит о ГК (многие уверены, что именно это высказывание стало причиной отставки Фрадкова).

Однако ясности в вопросе о пользе или вреде существования госкорпораций заведомо не добиться, если брать все ГК скопом, поскольку каждая из них имеет свою специфику, действует на основании особого закона, обладает набором полномочий и обязанностей. Рассмотрим условно выделенные по сфере деятельности группы и отдельные структуры.

Инструменты особого назначения

Активнее всего в последнее — кризисное — время проявляют себя две госкорпорации финансового профиля: Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк, или просто ВЭБ) и АСВ — ГК «Агентство по страхованию вкладов». Серьезность кризиса, острота и специфика переживаемых корпоративным и банковским сектором страны проблем определили заметное расширение функций ВЭБа и АСВ по сравнению с их «родовыми» перечнями, зашитыми в законы.

Функциональная экспансия ВЭБа и АСВ была инициирована правительством и Центробанком и соответствующим образом законодательно оформлена. Так, программа ВЭБа по рефинансированию внешних займов российских компаний и кредитных учреждений за счет международных резервов была прописана в Федеральном законе «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» (за время действия программы ВЭБ выделил 14,33 млрд долларов при утвержденном лимите 50 млрд долларов). Этим же законом Внешэкономбанк наделялся правом предоставления субординированных кредитов коммерческим банкам (на сегодняшний день по схеме «рубль от государства, рубль от акционеров» выделено 276,3 млрд рублей). Поддержка ВЭБом фондового рынка за счет средств Фонда национального благосостояния была поручена банку правительством, и ее тоже нельзя считать самодеятельностью (на 1 августа 2009 года накопленный объем интервенций ВЭБа на рынке ценных бумаг достиг 168,5 млрд рублей при лимите 175 млрд).

Что касается АСВ, то закон «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» определил порядок участия агентства в мероприятиях по предупреждению банкротства банков — участников системы страхования вкладов. В результате АСВ, самостоятельно или привлекая частных инвесторов, приняло на санацию и тем самым обеспечило продолжение деятельности 18 банков, включая достаточно крупные «Северную Казну», «Союз» и «КИТ Финанс».

Еще до запуска «санационного конвейера» АСВ, в октябре 2008 года, на основании разовых индивидуальных решений два зашатавшихся в разгар кризиса банка из первой тридцатки — Связь-банк и «Глобэкс» — были взяты на санацию ВЭБом «по поручению президента, премьера и наблюдательного совета». При этом в обоих случаях ЦБ предоставил деньги на оздоровление, разместив в ВЭБе компенсационные депозиты на сумму 2,5 млрд и 2 млрд долларов соответственно.

Отметим: пока мы сознательно не оценивали эффективность работы так называемых финансовых ГК в кризис — мы лишь констатировали, что они действовали строго в рамках своих полномочий, оперативно законодательно расширенных властью. Если же попытаться-таки оценить эту самую эффективность, то далеко не все антикризисные схемы работы ВЭБа или АСВ кажутся нам безупречными. Весьма спорной, например, является программа интервенций ВЭБа на фондовом рынке — переломить кризисный тренд они были не в состоянии, а спекулянтов, быстро раскусивших трейдерскую тактику гостяжеловеса, подкормили вполне.

Есть основания полагать, что форма госкорпорации более адекватна как раз не кризисным, а долгосрочным функциям ВЭБа и АСВ, так что подвергать их реорганизации прямо сейчас, когда острая фаза кризиса, как хочется надеяться, уже позади, вряд ли имеет смысл. Мировой опыт дает примеры результативной деятельности банков развития именно в статусе некоммерческих госкорпораций, являющихся ядрами государственно-частного партнерства (как BNDES в Бразилии: его самое блестящее детище — самолет Embraer) или рефинансирующих банковские программы кредитования среднего и малого бизнеса (как KfW в Германии). Да и старейшая в мире организация, страхующая частные депозиты, — это все-таки американская госкорпорация FDIC.

С другой стороны, ряд пожарно-кризисных функций, делегированных ВЭБу и АСВ, как представляется, мог бы быть исполнен другими госструктурами. Наш собственный опыт кризиса 1998 года говорит о том, что стабилизационные кредиты (аналог, хоть и не вполне точный, нынешних субордов) выдавал ЦБ. Ну а оператором программы ВЭБа по рефинансированию корпоративных внешних долгов вполне мог бы быть, скажем, Минфин.

Другим инструментом — уже не финансовым — решения специфических задач является государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи «Олимпстрой», созданная в соответствии с законом, который президент РФ подписал 30 октября 2007 года, для возведения и эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр. В числе основных задач корпорации — отбор инвесторов и исполнителей работ, а также финансирование изъятия в госсобственность необходимых объектов недвижимости. Главная цель — реализация строительной программы, которая в сегодняшнем виде предусматривает сооружение 176 объектов.

Оценить эффективность ГК пока не представляется возможным, поскольку работа, по сути, только разворачивается, на многие объекты еще выбирают подрядчиков. В июне на совещании у Владимира Путина зампред правительства Дмитрий Козак докладывал, что олимпийский проект «вступил в фазу полномасштабного массового строительства, в том числе началась подготовка фундаментов трех ледовых дворцов». В мае РЖД приступили к строительству тоннелей, которые считаются самыми сложными объектами во всем олимпийском проекте. 31 июля Путин подписал постановление, согласно которому в госкорпорацию «Олимпстрой» в 2010–2014 годах будет внесено более 98,7 млрд рублей.

Учитывая специфику и срочность решаемых задач, можно, пожалуй, согласиться, с тем, что для «Олимпстроя» (как и для двух других представителей нашей первой условно выделенной группы — Внешэкономбанка и АСВ) форма государственной корпорации является если не оптимальной, то вполне оправданной. Это, однако, не умаляет важности усиления общественного контроля за деятельностью подобных структур. Помимо их штатных исполнительных и наблюдательных органов целесообразно было бы наладить работу постоянно действующих общественных советов при ГК, представляющих парламент, отраслевые ассоциации, экспертов Общественной палаты, журналистов ведущих СМИ.

Филиалы федерального бюджета

На наш взгляд, данное определение наиболее точно отражает реальную природу таких госкорпораций, как Фонд содействия развитию ЖКХ, Российская венчурная корпорация и «Роснанотех». Эти структуры создавались главным образом по политическим соображениям, когда масштабы «лишних» российских денег, вкладываемых Минфином в зарубежные активы, начали вызывать раздражение даже у самых лояльных правительству специалистов. Как демонстрация стремления властей начать наконец диверсификацию экономики и были учреждены названные ГК.

Отличие «филиалов бюджета» от госкорпораций, представленных в первой группе, заключается в том, что их цели и задачи определены расплывчато и неконкретно — «содействовать развитию», «осуществлять государственную политику в данной сфере» и так далее. При этом деньги, вложенные в их уставные фонды, исчисляются сотнями миллиардов рублей. Неудивительно, что первые две из них — Фонд содействия развитию ЖКХ и Российская венчурная корпорация заслужили внимание общественности только необъяснимо высокими зарплатами руководителей. Вполне понятно также, почему, как только федеральный бюджет начал испытывать проблемы, «филиалам» было приказано вернуть государству полученные ранее деньги.

У ГК «Роснано» («Роснанотех») в настоящий момент, по всей видимости, меньше всего поводов беспокоиться за свою судьбу. Косвенным свидетельством в пользу данного предположения может служить тот факт, что именно глава «Роснано» Анатолий Чубайс был первым из руководителей госкорпораций, публично отреагировавшим на начинающиеся проверки. «Для меня предельно малозначима наша организационно-правовая форма. Хоть горшком назови — это значения не имеет», — заявил знаменитый реформатор.

Похоже, залогом спокойствия Чубайса является его обещание «передать во временное пользование Минфину неосвоенные средства в размере 85 миллиардов рублей», как это предусматривают недавно принятые поправки в госбюджет. Напомним, что указанная сумма составляет практически две трети от первоначально предусмотренных для инвестирования в отечественные нанотехнологические разработки 130 млрд рублей, внесенных в уставный капитал ГК в ноябре 2007 года.

За без малого два года своего существования ГК «Роснано» смогла потратить на поддержку слабо тлеющих очагов российской наноиндустрии мизерную часть своих огромных ресурсов: чиновники корпорации официально одобрили лишь два десятка проектов, тогда как число поданных в «Роснанотех» заявок на получение финансового вспомоществования уже перевалило за тысячу. Поэтому можно поверить Чубайсу, заявившему, что изъятие «денежных излишков» не отразится на деятельности возглавляемой им ГК, поскольку «остающийся объем более чем достаточен для годовых инвестиций».

Правда, раньше Анатолий Чубайс неоднократно заявлял, что в течение ближайших восьми лет «Роснанотех» планирует инвестировать в российскую инновационную экономику 240 млрд рублей, а, согласно недавно подготовленному руководством ГК проекту долгосрочной финансовой стратегии до 2015 года, объем ежегодных вливаний «Роснано» в «наноемкие инвестпроекты» должен быть доведен до уровня 1−2 млрд долларов в год. Теперь эти обещания вряд ли будут выполнены, причем по совершенно объективным причинам.

Размер зарплаты руководителей госкорпораций определяет совет директоров, так что она, как правило, гораздо выше, чем оклад федерального министра

Квазиминистерства

В эту условную группу мы включили три госкорпорации, которые были сформированы за счет передачи им не денежных средств, а реальных активов и полномочий распоряжаться ими, — «Автодор», «Росатом» и «Ростехнологии».

Самая новая, созданная только в июле ГК «Автодор», имеет право, в частности, «учреждать коммерческие организации на территории Российской Федерации», «создавать (так в тексте закона! — “Эксперт”) автомобильные дороги федерального значения и иные автомобильные дороги», «осуществлять от имени Российской Федерации функции концедента в отношении строящихся и реконструируемых автомобильных дорог», то есть сдавать их в концессию. «Автодор», ввиду недавнего создания, не попадет под проверку, инициированную президентом, так что его существованию пока ничто не угрожает.

Что касается «Росатома», то Федеральный закон «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» был утвержден президентом 3 декабря 2007 года. К ГК отошли все функции бывшего Федерального агентства по атомной энергии.

Назначение главой госкорпорации Сергея Кириенко никого не удивило, поскольку закон о госкорпорации «Росатом» стал, по сути, финальным актом предпринимаемых в течение нескольких лет командой Кириенко усилий по консолидации атомных активов в рамках единой организации. Сейчас в ГК «Росатом» входят пять блоков: ядерный оружейный и энергетический комплексы, организации ядерной и радиационной безопасности, блок фундаментальной и прикладной науки и атомный ледокольный флот. Но остается непонятным, почему после акционирования гражданской части атомной отрасли всем этим хозяйством нельзя было управлять в рамках Федерального агентства по атомной энергии.

Задачи «Росатома» определены в 2008 году постановлением правительства «О Программе деятельности Государственной корпорации по атомной энергии ”Росатом” на долгосрочный период (2009–2015 годы)». Эта программа предусматривает строительство 26 атомных энергоблоков к 2020 году. Перед Федеральным агентством по атомной энергии, на смену которому пришел «Росатом», ставились те же задачи: 10 блоков до 2015 года и пуск еще 16 к 2020-му. Правда, решать эту задачу предполагалось гораздо меньшими силами: численность центрального аппарата агентства была ограничена 500 работниками, в то время как, по словам исполнительного директора управления капитального строительства «Росатома» Дениса Козырева, здание госкорпорации в строящемся на юго-западе столицы комплексе рассчитано на работу 2 тыс. человек, еще 4,5 тыс. будут работать в соседнем здании.

Такой рост штатов был бы оправдан, если бы в апреле на совещании по вопросам развития атомной энергетики, проведенном премьером Владимиром Путиным, не повторились те же количественные ориентиры — 26 новых энергоблоков, — но теперь применительно к 2030 году. При этом Путин подтвердил, что «Росатом», несмотря на кризис, получит из федерального бюджета запланированные на 2009 год 73,3 млрд рублей и разрешит концерну выпустить так называемые инфраструктурные облигации еще на 26 млрд рублей для финансирования расходов на проекты текущего года.

Уже сейчас понятно, что работа «Росатома» в статусе госкорпорации не сделала атомную отрасль эффективнее. Наиболее очевидный пример — строительство тех же энергоблоков. Источники в атомной промышленности утверждали в 1990-е, что стоимость реактора типа ВВЭР-1000 составляет около 1 млрд долларов. В первой половине 2008 года эта оценка колебалась вокруг 2,5 млрд долларов. Сейчас речь уже идет примерно о 3,5 млрд.

Третье из упомянутых квазиминистерств — «Ростехнологии». Это не только самая большая госкорпорация, но и самая загадочная. Глава «Ростехнологий» Сергей Чемезов в одном из интервью объяснял возникновение ГК так: «ФГУП “Рособоронэкспорт” начало потихоньку разрастаться, у него появились промышленные предприятия, а это не свойственно экспортной компании. И мы задумались о новой форме собственности. Сначала мы хотели создать акционерное общество, но на тот момент мы не вписывались в закон “О военно-техническом сотрудничестве России с иностранными государствами” — там было четко прописано, что акционерным обществам нельзя заниматься экспортом вооружений. Потом возникла идея создать госкорпорацию, функционирующую по отдельному закону».

Если говорить о переданных в «Ростехнологии» предприятиях, то здесь, по словам Чемезова, история была такая: «С самого начала речь шла примерно о 500 компаниях. Что касается оборонных предприятий, то создание вертикально интегрированных холдингов на их базе уже было утверждено федеральной государственной программой развития оборонно-промышленного комплекса. Ее мы взяли за основу. В программе были прописаны в основном головные предприятия. Мы добавили туда еще комплектацию второго и третьего уровней. Логика отбора гражданских предприятий уже вытекала из нужд предприятий ОПК, ведь многие гражданские предприятия делают продукцию для ОПК».

Главная же цель «Ростехнологий», как уверяет Сергей Чемезов, «сделать переданные нам компании эффективными». Каковы результаты госкорпорации применительно к конкретным предприятиям и отраслям?

В черной металлургии задача консолидации активов пока не решена. Взять хотя бы дочерний холдинг компании — «Русспецсталь». Если его появление было продиктовано желанием собрать воедино все заводы, обеспечивающие металлургическую базу авиакосмической индустрии, то эта цель не достигнута. Хотя ключевое предприятие отрасли, Ступинский металлургический завод, оказался под крылом «Ростехнологий», контроль над прочими важнейшими метзаводами не достигнут. «Ростехнологии» не смогли получить контроль над Челябинским металлургическим комбинатом (сейчас входит в «Мечел»), ключевым предприятием отрасли, — Сергею Чемезову не удалось переиграть собственников завода, которые, как оказалось, имеют весьма мощный административный ресурс.

В цветной металлургии ГК сумела получить контроль над «ВСМПО-Ависма» — одним из мировых лидеров в титановой промышленности. Заметны определенные успехи в управлении предприятием, завершены несколько инвестпроектов и заложены основы для расширения новых направлений рынка сбыта. Какие стратегические цели перед «ВСМПО-Ависма» сегодня ставят «Ростехнологии»? Это гособоронзаказ и опережающее развитие компании в создании титановых изделий для российской военной техники. Увы, прорыва здесь нет, поскольку государство не собирается закупать титан в больших масштабах. О широком участии западных компаний в создании совместных предприятий по выпуску комплектующих в России, что могло бы помочь возрождению отечественного гражданского авиапрома, речи нет.

«Ростехнологиям» удалось получить основного российского производителя авиадвигателей — НПО «Сатурн». Вхождению предприятия в состав ГК долго сопротивлялся Юрий Ласточкин, гендиректор и фактический владелец «Сатурна». Его сопротивление было сломлено в декабре прошлого года, после того как высшие госчиновники поставили предприятие перед выбором — либо национализация, либо отсутствие господдержки в условиях финансового кризиса. Было выбрано первое.

Громкий проект «Ростехнологий» — создание конкурента «Аэрофлоту» из разрозненных авиационных активов с государственным капиталом. Сначала структура Сергея Чемезова отказалась от финансового спасения обанкротившихся участников альянса AirUnion, которых предполагалось включить в состав нового перевозчика. Туда же планировала войти и московская авиакомпания «Атлант-Союз», взявшая на себя часть долгов AirUnion. Вряд ли только это привело к резкому ухудшению финансового состояния «Атлант-Союза», однако на середину этого года его долг составил 11,6 млрд рублей. На прошлой неделе власти Москвы заявили, что «Атлант-Союз», несмотря на угрозу банкротства, в «Росавиа» не войдет в надежде на компенсацию долгов AirUnion со стороны правительства. Объединение же остальных перевозчиков отложено как минимум до следующего года. Но резкое падение авиаперевозок, вызванное кризисом, делает реализацию этого проекта затруднительной.

Самый резонансный проект «Ростехнологий» — АвтоВАЗ. Тольяттинский автозавод находится на грани банкротства. (Впрочем, его проблемы вызваны, конечно, не только кризисом, а уходят корнями еще в 1990-е годы.) Стремительное падение спроса, которое не смогли замедлить даже запретительные пошлины на ввоз подержанных иномарок, привело к нарастанию задолженности и проблемам с оплатой поставок комплектующих, с выплатой зарплаты персоналу и с обеспечением нормальной работы предприятия. В начале этого года конвейер предприятия неоднократно останавливался из-за отсутствия комплектующих. Тогда же стало известно, что месячная зарплата некоторых топ-менеджеров предприятия достигала 100 тыс. евро.

Пребывание в составе «Ростехнологий» не дало АвтоВАЗу и централизации финансовых потоков, от отсутствия которой завод страдает не первый год. К примеру, отходы производства — металлолом у АвтоВАЗа скупает дочерняя структура «Ростехнологий» («Русспецсталь») по ценам, значительно ниже рыночных. Также финансовую «черную дыру» предприятия образуют числящиеся на его балансе объекты социальной сферы и разнообразные непрофильные организации, не отличающиеся финансовой прозрачностью, но зато создающие критическую массу занятых, о которых вспоминают всякий раз, когда хотят получить финансовую помощь от правительства.

На днях АвтоВАЗ объявил о том, что уже израсходовал 25 млрд рублей выделенных ранее средств, которые пошли на оплату долгов и поддержание производственной деятельности. Дальнейшие перспективы завода-гиганта не ясны. Если финансовая помощь убыточному автопредприятию прекратится, его ждет банкротство, которое станет серьезным ударом по ГК «Ростехнологии». Поэтому неудивительно, что многие аналитики называют главной целью объявленной президентом проверки именно «Ростехнологии». Косвенным подтверждением этому может служить и утечка в прессу результатов проверки, проведенной в мае Генпрокуратурой на АвтоВАЗе. Согласно опубликованным материалам, следователи обнаружили множество фактов нецелевого использования средств, выделенных правительством на поддержку завода.