Не сошлись в развитии

Алексей Долженков
корреспондент журнала «Эксперт»
Евгения Обухова
редактор отдела экономика и финансы журнала «Эксперт»
9 июля 2018, 00:00

Новые СПИКи 2.0 и Фонд развития могут дать некий импульс приоритетным направлениям — при правильном выборе проектов. Однако масштабного влияния на развитие инфраструктуры они не окажут

 40-01c.jpg ТАСС
ТАСС

Государственно-частное партнерство, концессии, специальные инвестиционные контракты (СПИКи) и различные фонды развития снова в центре внимания. Так, продолжается обсуждение законопроекта Минфина «О специальных инвестиционных контрактах», на основе которого будут реализовываться СПИКи версии 2.0. Но Минфин и Минэкономразвития никак не могут окончательно договориться, что же будет представлять собой СПИКи в новом варианте, — доходит до того, что министерства подписывают протоколы одного и того же заседания в разных версиях. Кроме того, МЭР готовит очередные изменения в законы ‎«О концессионных соглашениях» и «О государственно-частном партнерстве». В МЭР детали изменений засекречены.

По идее, все эти инструменты должны были создать каркас для развития инфраструктуры — центром его представляется Фонд развития, курировать который будет Минфин (а до этого таким центром представлялся Фонд инфраструктурного развития, предложенный МЭР, и, видимо, отвергнутый). Однако очертания каркаса, похоже, все еще туманны.

Контракт на все

Напомним, СПИК — это соглашение между промышленным инвестором и государством, в котором фиксируются гарантии стабильности налоговых и регуляторных условий, меры государственной поддержки, а со стороны инвестора — обязательство создать (или модернизировать) и освоить производство промышленной продукции. В своей первой версии СПИКи существуют с 2015 года и показали себя довольно неплохо. Оператором по заключению СПИКов является Фонд развития промышленности (ФРП). В настоящее время заключен 21 СПИК, еще четыре на подходе. Общий объем инвестиций по уже заключенным контрактам превысит 232 млрд рублей, они позволят создать более девяти тысяч рабочих мест и получить 100 млрд рублей в виде налогов в бюджеты разных уровней. В качестве примера можно привести «Вестас Мэньюфэкчуринг Рус» — один из мировых лидеров в области ветроэнергетики датская компания Vestas локализует производство ветроэнергетических установок. Другой пример — «Мерседес-Бенц Рус», производство автомобилей представительского класса.

Видимо, успешный опыт СПИКов так понравился правительству, что оно решило распространить его на большее количество отраслей, в первую очередь на инфраструктурные проекты. СПИКи версии 2.0 предполагается заключать в соответствии с законопроектом Минфина «О специальных инвестиционных контрактах». СПИКи 2.0 от Минфина рассчитаны на более масштабные проекты и на применение в большем перечне сфер — не только в промышленности, но и в строительстве, добыче полезных ископаемых (кроме сырой нефти и природного газа) и др. Механизм СПИКов 2.0 постоянно меняется — так, теперь СПИК можно заключать не только на новый объект, но и на уже начатый либо на его новый этап. В июне в перечень отраслей для СПИКов 2.0 добавились энергетика и сельское хозяйство, говорит руководитель InfraONE Research Александра Галактионова. «Продукцией по СПИК 2.0 будут не только товары, но и работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности, — добавляет партнер, руководитель специальных проектов Vegas Lex Максим Григорьев. — Частная сторона может взять на себя обязательства и по созданию необходимой для реализации инвестпроекта инфраструктуры, что будет учитываться при принятии решения о заключении такого контракта и предоставлении по нему мер поддержки. Допускается множественность инвесторов, что весьма важно для глобальных, финансовоемких инвестпроектов. Кроме того, планируется существенное расширение мер господдержки».

Если для текущей версии СПИК срок существования — десять лет, то срок СПИК 2.0 будет зависеть только от объективных показателей, заложенных в проект на этапе его структурирования.

Стабильность и спрос

Увеличится и объем проектов. «Для того чтобы стать участником СПИК 2.0, необходимо инвестировать в проект не менее миллиарда рублей собственных средств. Заемные средства при этом не учитываются. Для заключения текущего СПИК 1.0 с Минпромторгом России достаточно вложений в размере не менее 750 миллионов рублей, причем вся сумма может быть получена инвестором в качестве займа или кредита», — рассказывает г-н Григорьев.

При этом организация, непосредственно реализующая проект, сможет получить субсидию — до 50% капитальных затрат инвесторов, но только если производимая продукция не имеет аналогов в России, если речь идет о создании либо модернизации производства высокотехнологичной продукции или если экспорт продукции принесет не менее 15% выручки.

Однако Минфин рассчитывает, что основной привлекательной чертой СПИКов будут вовсе не субсидии, а стабильность условий реализации всего проекта (налоговые, технологические, технические и прочие параметры) и другие, нефинансовые меры поддержки. «Среди иных мер поддержки могут быть: обеспечение спроса на продукцию проекта; освобождение от уплаты таможенных сборов; меры ценового (тарифного) регулирования», — поясняет Максим Григорьев.

Предыдущая и новая версии СПИКов не будут взаимоисключающими. Ранее заключенные СПИКи по договоренности между сторонами могут быть переведены на условия СПИК 2.0.

Но вот МЭР считает, что нельзя заключать СПИК 2.0 только по заявочному принципу и исходя из субъективной оценки межведомственной комиссии. По мнению министерства, необходимы более четкие критерии, а сам контракт должен заключаться только по итогам публичного конкурса. Кроме того, применение СПИК 2.0 должно быть менее массовым, чем планирует Минфин, и в более узком перечне сфер экономической деятельности.

По мнению Александры Галактионовой, появление СПИКов не только в промышленных, но и в инфраструктурных отраслях — позитивный шаг: эти контракты смогут стать одним из элементов сложных инфраструктурных сделок и повысить заинтересованность инвесторов во вложениях в новые отрасли. «Но надо понимать, что такая поддержка в любом случае не будет массовой», — добавляет г-жа Галактионова.

В свою очередь Максим Григорьев считает, что на данном этапе делать какие-либо прогнозы рано: «Пока непонятно, в каком финальном виде заинтересованные участники рынка — потенциальные инвесторы получат СПИК 2.0. В законопроекте имеются отсылки к дополнительной нормативной базе регулирования отдельных аспектов СПИК 2.0, которая может как придать ускорение использованию этого механизма, так и сделать его нежизнеспособным».

Издание второе, недоработанное

Основным источником финансирования СПИКов 2.0 будет Фонд развития. Что интересно, в феврале Минэкономразвития предлагал создать похожий по назначению Фонд инфраструктурного развития «за счет бюджетных средств на развитие инфраструктуры, а также средств, отчисляемых в фонд исходя из прироста доходов бюджетов в результате реализации проектов». Тогда эта инициатива была отвергнута с подачи Минфина. Сейчас же Минэкономразвития вставляет палки в колеса проекту Минфина СПИК 2.0. Создается ощущение, что оба ведомства борются за контроль над будущей системой финансирования инфраструктуры.

По версии Минфина, источником для Фонда развития должны стать дополнительные государственные заимствования в объеме до 0,5% ВВП. Их объем на шестилетнем промежутке времени составит около 3,5 трлн рублей. По словам министра финансов Антона Силуанова, «это позволит запустить ключевые инфраструктурные проекты, проекты в области цифровой экономики, поддержать наших экспортеров, оказать содействие малому и среднему предпринимательству». Проекты, которые будут финансироваться из фонда, будут отбираться исходя из необходимости повышения темпов роста экономики, а для более эффективного использования бюджетных ресурсов предлагается задействовать существующие институты развития, включая Внешэкономбанк, Российский фонд прямых инвестиций, Российский экспортный центр и другие.

Однако в целом эксперты по финансированию инфраструктуры пока довольно пессимистично оценивают попытки создания системы развития из фонда, СПИков, ГЧП и концессий.

«К сожалению,​ мы уже продолжительное время лишь говорим о контурах. Например, дорожная карта по инфраструктурной ипотеке из 16 пунктов, утвержденная правительством в марте 2018 года со сроками, которые уже прошли​, выполнена процентов на десять. Все остальное, видимо, пока в разработке, — сокрушается исполнительный директор Национальной ассоциации концессионеров и долгосрочных инвесторов в инфраструктуру (НАКДИ) Светлана Бик. — Причем по некоторым принципиальным пунктам в публичном пространстве не видно даже и контуров. Помимо Фонда развития (не был предусмотрен дорожной картой инфраструктурной ипотеки) и концепции финансового аудита в завершенном виде не представлено ничего».

«После формирования правительства разрешилась интрига соотношения инфраструктурой ипотеки и второй версии СПИК. Произошло существенное отрицание идей, которые были в центре дискуссии о развитии инфраструктуры последний год, — говорит председатель совета директоров компании “ИнфраКАП” Александр Баженов. — В частности, тема инфраструктурной ипотеки сводится к обновлениям нормативно-правовой базы по концессиям, ГЧП и смежным вопросам. Идеи развития рынка ценных бумаг для инфраструктурных проектов, как это было сделано для ипотеки, потерялись». По его словам, Фонд развития выглядит как второе издание ранее существовавшего в Бюджетном кодексе Инвестиционного фонда, за счет которого государство субсидировало развитие инфраструктуры в регионах. Средства Инвестиционного фонда были переходящие, предполагалось, что он будет формироваться за счет избыточных нефтегазовых доходов. «Теперь примерно то же самое, разве что убрали поддержку региональных проектов, оставив только федеральные, источником формирования определили в том числе субсуверенные заимствования, — рассуждает г-н Баженов. — Предполагается, что его доходы будут расти, а отбираемые для финансирования из Фонда развития проекты будут соответствовать тем же самым критериям».

Готов ли рынок финансировать проекты фонда через специально выпущенные облигации? «Пока это вопрос преждевременный, — отмечает Светлана Бик. — Схема работы фонда публично не представлена, критериев отбора проектов под этот фонд и перечня проектов для него тоже нет. Для предшественника этого фонда (который должен был модерировать МЭР) предполагалось выпускать облигации для привлечения средств НПФ. Какие планы по новому фонду Минфина — в публичном пространстве ясной информации нет. В любом случае, если заемщиком будет суверенный фонд Минфина РФ, то такие “инфраструктурные ОФЗ” имеют все шансы на хороший спрос, поскольку риски по возвратности находятся на стороне Минфина».

Однако уже ясно, что, как и любой точечный инструмент, требующий тщательного отбора проектов, Фонд развития с таким подходом никогда не сможет заменить более глобальные инструменты стимулирования, такие как налоговые льготы или выпуск облигаций под рефинансирование целых классов инфраструктурных проектов.

Александр Баженов подтверждает: для эффективного развития инфраструктуры необходимо создание финансовых инструментов поддержки рисков ликвидности, процентных ставок и рефинансирования ценных бумаг, выпускаемых для финансирования инфраструктурных проектов, — именно такой подход создает длинные деньги и позволяет реализовывать долгосрочные проекты. По мнению Александра Баженова, необходима также увязка расчетов за развитие инфраструктуры из внебюджетных источников (займов с финансового рынка) с дополнительными доходами бюджета от комплексного развития территории (вместо льгот на стройку хозспособом).

«Для формирования рынка долгосрочных инвестиций, тем более в инфраструктурные проекты, такая несистемность, непоследовательность и неясность — хуже некуда. Система управления этой сферой у нас отсутствует напрочь. Нужен совет по развитию инфраструктуры России при президенте РФ. Эту кроссекторальную проблему по-другому в России не решить», — уверена Светлана Бик.