Превентивный удар

Москва, 19.03.2001
«Эксперт Северо-Запад» №5 (34)
Резервные фонды депутатов ЗакСа живы, как и скандалы вокруг них

На совещании членов петербургского правительства под председательством губернатора Владимира Яковлева, которое состоялось 12 февраля, было принято сенсационное решение "приостановить проведение конкурсов и расходование средств по коллективной поправке депутатов Законодательного Собрания до выяснения законности их (вероятно, имелись в виду все же средства, а не депутаты - "Эксперт С-3") использования".

Разразился громкий скандал, который, впрочем, к каким-либо серьезным последствиям не привел: возмущенные до глубины души депутаты так и не приняли по данному вопросу сколь-либо серьезного решения. Смольный также не пошел в этом конфликте до конца: уже пару недель спустя финансирование поправок было возобновлено - за исключением "отдельных статей у некоторых депутатов", которым было предложено заменить в них ряд формулировок.

Резервные фонды: кто "за"?

Идея особых "депутатских денег" (в оригинале - резервных фондов, впоследствии - бюджетных поправок) впервые возникла осенью 1995-го. По инициативе фракции "Мариинская", в которую входили народные избранники, представлявшие в ЗакСе, по мнению наблюдателей, "бизнес-лобби", в бюджете-96 был создан особый депутатский резервный фонд в размере 250 млрд рублей (по тогдашнему курсу - 50 млн долларов). В него включили 75% от общей суммы общегородского резервного фонда, образованного за счет 5%, снятых с каждой "незащищенной" бюджетной статьи.

Впрочем, уже в бюджете-97 "в связи с ростом количества чрезвычайных общегородских проблем" фонд был сокращен на треть. А вскоре - после иска петербургского юриста Александра Аникина, оспорившего его законность в Верховном суде РФ, - и вовсе исчез. Затем лишь, чтобы тут же воскреснуть в новом обличье - на смену резервному фонду пришли депутатские поправки, в сумме составляющие 2% от доходов городского бюджета.

В середине 90-х вокруг резервных фондов разгорались весьма шумные скандалы. Самым первым воображение общественности поразил Сергей Никешин, который премировал социально обездоленных граждан СПб путевками в один из испанских отелей, в котором сам Никешин, разумеется, побывал.

Сегодня примеры такого по-детски наивного "первоначально-накопительного" способа расходования бюджетных средств встретить труднее. Хотя они и не исчезли совсем.

Однако в большинстве депутаты ЗакСа направляют сегодня средства все же на вполне прозрачные цели: поддержку школ, поликлиник и социально незащищенных граждан (простор для "отката" в этом случае, конечно же, сохраняется, однако выглядит все же не столь широким), - не забывая при этом громко напоминать избирателям об этих благодеяниях, осуществляемых, правда, за счет нужд всех петербургских налогоплательщиков. Фактически депутаты ЗакСа получают возможность на протяжении нескольких лет вести за казенный счет предвыборную агитацию в свою пользу.

Кто "против"?

Неудивительно, что абсолютное большинство городских политиков, пребывающих по внешнюю сторону стен Мариинского дворца, горячо поддержало решение губернатора о приостановке финансирования поправок. Единственным партийным лидером, рискнувшим открыто поддержать существование "поправок", был (что, впрочем, неудивительно в свете вышесказанного) председатель политсовета петербургского "Единства" Александр Михайлушкин: "Во время выборов кандидаты дают различные обещания избирателям, которые могут и не вписаться в городской бюджет. Для того чтобы выполнять свои обещания, депутаты должны иметь собственные средства".

Бороться против коллективной поправки петербургским политикам не так-то просто, поскольку рядовым избирателям институт депутатских резервных фондов, судя по всему, пришелся по душе. Так, председатель РПЦ - "Яблоко" Дмитрий Ленков признается, что "члены нашей фракции в ЗакСе в связи с этими фондами испытывают большую неловкость, но пока нет гарантии, что большинство депутатов согласится с их отменой, они ничего предпринимать не будут: это может осложнить работу с избирателями в округах".

Парящая над петербургской схваткой в горних столичных высотах лидер местного СПС Ирина Хакамада более категорична: "Резервные фонды, конечно, необходимо отменить: их ведь не имеют даже депутаты Госдумы". Еще более непреклонны революционные пролетарии. Лидер РКРП Юрий Терентьев назвал поправку "способом подкупа исполнительной властью депутатов в преддверии принятия городского бюджета". По его мнению, столь высокую цену администрация готова была платить для того, чтобы "скрыть махинации с городским долгом".

Наиболее жесткой оказалась позиция главы петербургского отделения движения "Отечество" Льва Карлина: "Депутатские фонды - это бандитизм со взломом: работа депутатов - принимать законы, а вовсе не ставить скамейки или раздавать кому-то деньги. Кроме того, практика существования резервных фондов нарушает провозглашенное равенство кандидатов в ходе избирательной кампании - понятно, что действующий депутат всегда будет иметь преимущество". Экспертиза г-на Карлина особо ценна, если учесть, что именно он входил в состав той самой фракции "Мариинская", которая инициировала появление "резервных фондов".

Кто воздержался?

Чтобы понять, почему вопрос о судьбе депутатской коллективной поправки возник именно сейчас, необходимо вспомнить историю принятия петербургского бюджета на 2001 год.

В его первом варианте размеры "коллективной поправки" составили (как это, впрочем, и предусмотрено городским законом) 2% от всех бюджетных доходов. То есть по 16, 4 млн рублей на брата-депутата. Эта сумма, однако, оказалась существенно меньше той, которая досталась заксовцам в прошлом году. Дело в том, что наряду с коллективной тогда существовала еще "пакетная" поправка. В общей сложности на одного городского законодателя пришлось в 2000 году 25 млн резервных целковых.

Правда, в том же году сами парламентарии признали институт "пакетной" поправки незаконным и отменили ее на будущее, рассчитывая, вероятно, что итоговая сумма их резервных средств сохранится в неизменности за счет общего роста городских доходов. Однако Смольный представил проект бюджета, где обещался весьма скромный рост доходной части.

Тогда ЗакС решил заговорить с губернатором на языке бюджетного противостояния. Представленный проект бюджета был отклонен в первом чтении, а его новая редакция предусматривала симметричный рост как доходов, так и расходов на 668 миллионов рублей. Естественно, выросла и сумма, приходящаяся на 2-процентную коллективную поправку.

Кроме того, в ходе второго чтения на свет появилось очередное "мариинское" know-how: "комплексная поправка", в пользу которой депутаты перераспределили 450 миллионов рублей, снятых с других расходных статей.

За счет "комплексной поправки" (фактически пришедшей на замену "пакетной") каждый депутат получал по 5 млн рублей на проведение "дорожных работ" в своем округе, по 2 млн - на бесплатные лекарства своим избирателям, по миллиону - на строительство в округе спортивных площадок. Кроме этого, им было выделено еще по 2 миллиона рублей неопределенного целевого назначения.

Таким образом, в 2001-м году депутаты получили право "перераспределить" по 30,2 млн бюджетных рублей каждый (предусмотренная городским законом "коллективная поправка" составляет лишь 2/3 от этой суммы). Общая же сумма "депутатских денег" вместо положенных 860 млн рублей составила примерно 1,5 млрд рублей.

В Смольном прямо дали понять, что на сей раз депутаты взяли на себя "слишком много". Даже обычно сдержанный глава комитета финансов Виктор Кротов заявил, что "не считает существование коллективной поправки рациональным", а ЗакС "начинает переходить границы разумного". Г-н Кротов объявил также о намерении "в ближайшее время проверить юридическую обоснованность" существования "коллективной поправки". Нетрудно догадаться, что результатом этой проверки и стало то самое решение о "приостановке финансирования".

Однако вряд ли к нему стоит относиться слишком серьезно: ведь резервный фонд - как бы он ни назывался - для городской администрации выгоден сегодня не меньше, чем для депутатов. Причем не только для мотивации "правильного волеизъявления", но и как инструмент, позволяющий без особых потерь принимать городской бюджет в варианте, выгодном для администрации. Образно говоря, депутатам отдали на откуп 2% бюджета, дабы они не вмешивались в распределение остальных 98%.

Так, на фоне судьбоносных баталий при обсуждении бюджета 2001 года за "депутатские деньги", подавляющее большинство остальных статей осталось на периферии депутатского внимания и было утверждено в своем первозданном - "смольнинском" - виде.

Чем в таком случае можно объяснить решение "совещания городского правительства"? Судя по всему, в Смольном в канун начала работы над бюджетом-2002 решили четко дать депутатам понять, что не стоит повторять прошлогоднюю ошибку и пытаться расширить отведенную себе сумму. Тем более что лишних денег для депутатов у городской администрации сегодня просто нет.

Судя по поведению депутатов в "кризисные дни", намек они хорошо поняли. На заседании ЗакСа, посвященному проблеме поправок, в адрес губернатора Яковлева не было брошено ни слова упрека, а предложение о выражении недоверия вице-губернатору Михаилу Михайловскому, даже не смогло набрать необходимого большинства голосов.

Cui prodest?

Однако это, казалось бы, почти безобидное решение Смольного уже в ближайшем будущем может обернуться совершенно непредсказуемыми последствиями.

По словам депутата Думы Оксаны Дмитриевой, "сегодня коллективная поправка однозначно противоречит российскому Бюджетному Кодексу. Новый кодекс вступил в силу лишь с 1 января 2000 года, а поправка, впрямую запрещающая существование резервных фондов, была внесена в него только в июне 2000-го. Таким образом, 2001 - это первый бюджетный год, когда "коллективная поправка" жестко запрещена по всем направления федерального законодательства".

Схожего мнения придерживается и прокурор Петербурга Иван Сыдорук: "Я считаю эту практику, сложившуюся в стенах Законодательного Собрания Петербурга, незаконной. Отмечу, что я уже многократно протестовал против ее существования. И это принесло свои плоды: на сегодняшний день депутатских "резервных фондов" в том виде, в котором они существовали в середине 90-х, уже нет. Существование до сих пор "коллективных поправок" обусловлено тем, что депутаты ЗакСа вполне успешно пользуются другими лазейками в нашем законодательстве". Одним словом, проблема вновь всплыла на поверхность - и вряд ли ее удастся вновь загнать под сукно, учитывая активное стремление нынешней центральной власти к устранению любых противоречий регионального законодательства федеральному.

Во всей этой истории есть и последний вопрос - о пользе для города. Если взглянуть на институт депутатского резервного фонда с этой точки зрения, то проблема выглядит противоречивой. С одной стороны, фактически единоличное распоряжение бюджетными деньгами, которого добились для себя депутаты ЗакСа, есть нонсенс, приходящий в прямое столкновение с принципом разделения властей и принципом коллегиальности работы представительных учреждений.

Однако, с другой стороны, депутатский резервный фонд на сегодня - единственный паллиатив, позволяющий хоть как-то компенсировать отсутствие в Санкт-Петербурге полноценной системы органов местного самоуправления. Не случайно эти резервные фонды так популярны среди избирателей. Таким образом, само по себе упразднение депутатских резервных средств, произведенное в отрыве от комплексного политического реформирования Санкт-Петербурга, вряд ли сделает его жизнь заметно счастливее.

У партнеров

    Реклама