Вирус сити-менеджмента

Тема недели
Москва, 30.05.2011
Юг не миновала общероссийская тенденция замены выборных мэров региональных центров сити-менеджерами. Сначала эта система была внедрена в Назрани, Владикавказе, Черкесске и Элисте, совсем недавно — в Ставрополе, на очереди — Волгоград. В обозримом будущем соответствующий вопрос может быть поставлен и в других регионах

Иллюстрация: Дмитрий Горунов

Cпецифика Юга в том, что первые сити-менеджеры стали появляться в периферийных субъектах, и лишь сейчас процесс докатился до центров ключевых регионов. Ставрополь, где 11 мая пост первого сити-менеджера занял бывший вице-мэр Игорь Бестужий, — город иной весовой категории, чем столицы Ингушетии, Северной Осетии и Калмыкии. А если процесс внедрения сити-менеджмента окажется доведён до конца в Волгограде, можно будет говорить о вполне оформившейся тенденции. Вслед за этими городами может прийти очередь Ростова-на-Дону, Краснодара и Махачкалы, где действующие мэры либо уже достигли пенсионного возраста (ростовскому мэру Михаилу Чернышеву — 61 год, краснодарскому, Владимиру Евланову, скоро 63), либо приближаются к нему (главе дагестанской столицы Саиду Амирову 57 лет). К тому же Чернышёв руководит городом 18 лет, Амиров — 13, и ротация кадров, особенно в Ростове, явно назрела. В какой форме она будет происходить — вопрос открытый, но вероятность того, что выборные главы в этих трёх городах будут заменены сити-менеджерами, довольно велика.

Дискуссия об эффективности

Опрошенные «Экспертом ЮГ» политологи затруднились назвать примеры, когда внедрение сити-менеджмента принесло бы региональному центру реальную пользу, однако теоретических обоснований для этой замены немало. Поэтому более логичным выглядит такая постановка вопроса: какие политические задачи можно решать с помощью этого инструмента? Пока здесь видится три варианта ответа, каждый из которых можно проиллюстрировать отдельным сюжетом из южной политической жизни. Во-первых, переход к сити-менеджменту может быть механизмом преодоления раскола местных элит — по этому пути пошли Ставрополь и Элиста и пытается идти Волгоград. Во-вторых, и этот сценарий тесно связан с первым, сити-менеджмент в региональном центре рассматривается главами субъектов как возможность лучше контролировать город и его бюджет — это тоже случай Волгограда и Ставрополя. В-третьих, нельзя сбрасывать со счетов человеческий фактор — наличие или отсутствие в городе ярких политиков: в отсутствие персоны, консолидирующей элиты, «техническая» фигура сити-менеджера может быть неплохим вариантом. Если в той же Махачкале у харизматичного мэра Амирова не найдётся столь же сильного преемника, это вполне может стать предлогом для отмены прямых выборов. А в Пятигорске именно из-за человеческого фактора эксперимент с сити-менеджером не удался.

«Разделение городского руководства на избираемого депутатами гордумы мэра и назначаемого сити-менеджера однозначно оправданно в ситуации, когда “старый” мэр уходит в отставку, в городе нет ярких публичных и профессиональных кандидатов на этот пост, а за мэра-“варяга” жители просто не проголосуют, — констатирует директор ростовского фонда «Прикладная политология» Сергей Смирнов. — В этой ситуации при прямых выборах может победить “лучший из никаких”». По мнению г-на Смирнова, если в тех же Ростове, Краснодаре и Махачкале найдутся адекватные их масштабу новые кандидаты в мэры, то прямые выборы могут сохраниться. Если же нет, то переход на систему сити-менеджмента не только вероятен, но и единственно оправдан. С другой стороны, как отмечает краснодарский политолог Михаил Савва, в таком случае может быть открыт путь во власть тем, кто при прямых выборах не имел бы никаких шансов.

Ещё один мотив для того, чтобы изменить порядок избрания главы города — прекращение застарелых конфликтов между администрациями региона и регионального центра. Из этих соображений переход к сити-менеджменту был осуществлён в Калмыкии, где последние годы правления Кирсана Илюмжинова ознаменовались его противостоянием с мэром Элисты Радием Буруловым, имевшим собственные политические амбиции. Аналогичная ситуация — в Волгограде. Однако чаще всего главами субъектов, похоже, движет иная — финансовая — мотивация: «В первую очередь губернаторы хотят контролировать административные центры, поскольку именно они дают наибольший процент отчислений в бюджет региона», — поясняет Михаил Савва.

Однако результаты могут обмануть ожидания губернаторов. «В отличие от сити-менеджера, который озабочен тем, как эффективно потратить имеющиеся деньги, российский мэр выступает в роли лоббиста-добытчика денег, — считает волгоградский политолог Александр Стризое. — Было бы лукавством обвинять мэров крупных городов в умышленной политизации собственной деятельности: попробуйте добиться средств из центра, не политизируя проблем местных сообществ. Не пройдёт и полгода, как любой назначенец, управляющий городом-миллионником, почувствует себя в заложниках у необходимости решать городские проблемы. Логика развития ситуации и инстинкт самосохранения будут подталкивать его к выдвижению требований к держателям и распорядителям средств и иных ресурсов — то есть к областной власти. И хороших личных связей окажется недостаточно для хотя бы частичного решения вопросов».

Уставные игры ставропольских элит

В Ставропольском крае эксперименты по внедрению института сити-менеджера начались ещё несколько лет назад, причём не в региональной столице, а в Пятигорске. До 2006 года здесь практиковалось прямое избрание муниципального руководителя, и очередной избранный мэр — директор мусоросжигательного завода Владимир Шестопалов — начал свою работу с громких разоблачений. В частности, он заявил, что приватизация курортной собственности в Пятигорске его предшественником Юрием Васильевым (ныне занимает пост председателя бюджетного комитета Госдумы) проведена незаконно, и мэр будет добиваться возвращения имущества муниципалитету. За рвение Шестопалов поплатился: на него завели уголовное дело и сняли с должности.

После этого депутаты гордумы озаботились созданием такой системы управления, которая бы исключила попадание во власть «случайных» людей — а у Шестопалова была репутация кандидата из народа, который не искал поддержки ни у одной из влиятельных в городе групп. В устав Пятигорска внесли изменения, заменившие прямые выборы мэра непрямыми — из состава депутатов гордумы. В результате в октябре 2006 года пост спикера думы и по совместительству главы города занял бывший директор «Пятигорскгоргаза» Лев Травнев, а сити-менеджером по конкурсу наняли Игоря Тарасова, работавшего ранее советником премьера Чечни. Но тут случился форс-мажор: ночью после празднования назначения Тарасов на своём джипе протаранил шедшую навстречу легковушку, погибли пять человек. Так и не успевшего поработать сити-менеджера отправили в отставку, назначив вместо него по конкурсу ещё одного газовика — главу компании «Пятигорскгазсервис» Олега Бондаренко. Впрочем, все наблюдатели сходились во мнении, что реальной властью в городе обладает только Травнев, хотя новая редакция устава предписывала ему лишь представительские функции.

Тем временем в Пятигорске всё большее влияние приобретал бизнесмен Роман Абрамов, который конфликтовал с Травневым и готовился на выборах в марте 2011 года провести в новую гордуму ряд своих сторонников с целью избрания лояльного спикера-главы администрации. Поэтому прошлым летом пятигорская дума путём очередных поправок в устав вернула прежнюю схему: мэр избирается всенародно. В поддержку этого шага высказался полпред в СКФО Александр Хлопонин, и сценарий себя оправдал: к досрочным выборам гордумы, которые были перенесены с марта 2011 года на октябрь 2010 года, успел подготовиться только сам Травнев. Представляющих опасность оппонентов у него на выборах не было, и он уверенно набрал 91% голосов при явке в 66%, обеспечив себе кресло мэра на ближайшие пять лет. Тем не менее, пятигорская история наглядно демонстрирует, что в муниципалитетах, где есть реальная конкуренция элит, выборные механизмы в борьбе за власть будут использоваться сторонами при любой схеме организации местного самоуправления.

В Ставрополе же перекройка устава началась ещё раньше — летом 2002 года, когда в преддверии очередных выборов местная дума утвердила в городе новый порядок формирования властной верхушки. Теперь на выборах местного градоначальника должны были баллотироваться два кандидата — на посты мэра и вице-мэра (последний фактически и являлся главой администрации). И вскоре эти должности поделили между собой депутат краевого парламента Дмитрий Кузьмин и бизнесмен Андрей Уткин. В 2007 году под знаменем этого политического тандема Ставропольский край стал единственным регионом России, где выборы в законодательное собрание выиграла «Справедливая Россия», однако после этого, накануне выборов в Госдуму, Кузьмина и Уткина из политики силовым способом — с уголовными делами и разоблачениями в прессе — удалили. После чего депутаты гордумы отменили выборность вице-мэра, хотя прямые выборы главы города оставили в неприкосновенности.

В 2008 году на очередных выборах мэра Ставрополя победу одержал делегированный из правительства края вице-премьер Николай Пальцев, взявший в вице-мэры ещё одного представителя краевой власти — министра имущественных отношений Игоря Бестужего. И уже в следующем году депутаты гордумы внесли в устав изменения, отменяющие прямые выборы руководителя краевой столицы. На прошедших в марте выборах гордумы Пальцев возглавил предвыборный список «Единой России», что гарантировало ему пост спикера-главы администрации. Однако от мандата он отказался, передав его ещё одному ставленнику правительства края — Григорию Колягину, ранее возглавлявшему региональную тарифную комиссию. Сити-менеджером по конкурсу назначен бывший вице-мэр Бестужий, а Николай Пальцев вернулся в краевое правительство. Тем самым был сохранён и упрочен контроль краевых властей над муниципальными — при бывшем губернаторе Александре Черногорове этот контроль фактически отсутствовал, отсюда и громкая победа окопавшихся в мэрии справороссов в 2007 году. Во избежание повторения подобных неприятностей нынешний глава Ставрополья Валерий Гаевский последовательно внедрил в администрацию краевого центра своих людей, обязанных ему политической карьерой, прежде всего — Игоря Бестужего. Очевидно, что управлять Ставрополем теперь команде губернатора станет легче. Впрочем, это не всем нравится: «Введение сити-менеджмента в Ставрополе ничем не оправдано, — полагает депутат краевого парламента Борис Оболенец. — Те же люди управляли городом и раньше, поэтому оптимистических прогнозов никаких. Практика сити-менеджмента является почвой для коррупции, так как нет выборности и отчётности».

Роман без конца

Позиция волгоградского губернатора Анатолия Бровко относительно главы регионального центра звучит так: мэр должен быть первым заместителем губернатора — если не по штатному расписанию, то по набору функций, а главное — не иметь политических амбиций. Будь Бровко в глазах местных элит «своим» человеком, такая точка зрения, возможно, не вызвала бы у них отторжения. Фактически же снятие губернаторским постановлением мэра Волгограда Романа Гребенникова запустило в регионе новый виток политического конфликта. «Модель сити-менеджмента, по логике вещей, следовало бы обкатать в малых городах области — Михайловке, Камышине, Волжском, а потом переходить к областному центру. Губернатор надеется, что избранный по конкурсу — а фактически назначенный по лоббистской протекции — сити-менеджер будет управляем, — отмечал ещё в марте в интервью “Эксперту ЮГ” Александр Стризое. — Но это достижимо лишь при условии отказа проводить собственную линию в решении проблем жизни города, что неизбежно вызовет рост напряжённости и дестабилизацию ситуации».

Ситуация в Волгограде и впрямь стала развиваться по пути дестабилизации — после снятия Романа Гребенникова вышли на поверхность все накопившиеся за год пребывания у власти Анатолия Бровко взаимные претензии между его «варяжской» командой и местными политиками (см. «Москвичи несут потери на Волге», «Эксперт ЮГ», № 13–14 от 4 апреля). В середине апреля городская дума Волгограда приняла поправки в устав города, предполагающие замену выборного мэра сити-менеджером, и региональное управление Минюста эти поправки зарегистрировало. Однако окончательно решить вопрос на местном уровне не удалось, поскольку в игру вступила фигура федерального масштаба — депутат Госдумы от фракции КПРФ Алевтина Апарина, одна из наиболее авторитетных персон в волгоградской политике. Она обратилась в Министерство юстиции с запросом о проведении правовой экспертизы изменений в уставе Волгограда, поскольку согласно законодательству срок полномочий выборного должностного лица местного самоуправления не может быть менее двух лет, а полномочия текущего созыва гордумы оканчиваются в марте 2013 года. В ответе на запрос от имени первого заместителя министра Александра Фёдорова содержалась чёткая формулировка: «До избрания нового состава Волгоградской городской думы (в марте 2013 года) в соответствии со статьёй 36 устава города-героя Волгограда полномочия главы города должен исполнять один из первых заместителей главы». Впрочем, у прокуратуры, куда Апарина также написала депутатский запрос, иное мнение: «После вступления в силу изменений в уставе Волгограда глава города может быть избран из числа депутатов городской думы действующего созыва, — заявил в ответе на запрос прокурор Волгоградской области Владимир Чуриков. — Глава Волгограда вправе заключить контракт с главой администрации города на два года, независимо от того, что до окончания срока полномочий городской думы осталось менее двух лет. Оснований для применения мер прокурорского реагирования по результатам прокурорской проверки не имеется».

Волгоград наконец попал и в поле зрения Кремля, хотя в момент отрешения Романа Гребенникова от должности никаких сигналов сверху не последовало. Реплика президента Дмитрия Медведева о том, что волгоградскому губернатору и мэру неплохо бы провести неделю в открытых для туристов местных катакомбах, чтобы наладить сотрудничество, прозвучала через несколько дней после прошедшей в Волгограде региональной конференции «Единой России», где премьер Владимир Путин объявил о создании Народного фронта. По итогам этого мероприятия Анатолий Бровко вполне мог записать в свой актив серьёзные очки: в четырёх из пяти номинаций партийного конкурса инвестпроектов победили заявки Волгоградской области. Но высказывание президента явно оказалось ложкой дёгтя в этой бочке партийного мёда, и чем завершится «вторая Сталинградская битва» губернатора Бровко и его оппонентов, скорее всего, будет решаться за пределами региона. Тут налицо все признаки межведомственного конфликта. Минюст, где сидят люди Медведева, пишет, что нельзя сейчас вводить поправки в действие. Прокуратура, которая скорее ходит под Путиным и сейчас пребывает под давлением в связи с делом о подмосковных казино, пишет, что можно. Бровко тоже скорее человек Путина — похоже, именно он пролоббировал проведение партконференции в Волгограде.

«Присылаемые московские назначенцы не могут снять внутреннюю напряжённость в регионе, а лишь загоняют её вглубь, — резюмирует Александр Стризое. — Желая покончить с “двое­властием”, они не формируют согласие интересов, а подминают под себя все региональные и локальные интересы. Подобная модель управления и порождаемые ею коллизии, встречавшиеся раньше в национальных республиках, теперь, с распространением практики прихода “московских варягов”, стали наблюдаться и в “русских” регионах. Вряд ли это свидетельствует о дальновидности и эффективности региональной политики федерального центра». 

У партнеров

    «Эксперт Юг»
    №20-21 (160) 30 мая 2011
    Местное самоуправление
    Содержание:
    Вирус сити-менеджмента

    Юг не миновала общероссийская тенденция замены выборных мэров региональных центров сити-менеджерами. Сначала эта система была внедрена в Назрани, Владикавказе, Черкесске и Элисте, совсем недавно — в Ставрополе, на очереди — Волгоград. В обозримом будущем соответствующий вопрос может быть поставлен и в других регионах

    Реклама