Шестого мая на заседании правительства рассматривался проект национальной программы модернизации и развития автомобильных дорог России до 2025 года. Началось заседание с душераздирающих рассказов о российском бездорожье. По словам премьер-министра Михаила Фрадкова, половина автодорог России сейчас в неудовлетворительном состоянии. На Дальнем Востоке и в Сибири сеть дорог вообще не развита, "что затрудняет вовлечение в хозяйственный оборот больших территорий с большими природными ресурсами". Почти 50 тыс. населенных пунктов в России практически не имеют автомобильного сообщения с соседними регионами.
По словам министра транспорта и связи Игоря Левитина, финансирование дорожной отрасли недостаточно - в 2003 году оно сократилось до 1,5% ВВП, а три года назад составляло 2,9% ВВП. Если эта негативная тенденция сохранится, то к 2010 году количество дорожно-транспортных происшествий может возрасти на 40-45%, а протяженность дорог сократится в четыре раза. Еще больше затруднится движение в мегаполисах и прилегающих к ним областях. Скорость движения на дорогах снизится в среднем на 20%. Практически прекратится строительство многих приоритетных объектов. Дорожное хозяйство России, по словам министра транспорта и связи, частные инвесторы не считают инвестиционно привлекательной отраслью. По мнению г-на Левитина, приходу частных инвесторов мешает отсутствие необходимой законодательной базы для работы в дорожном строительстве частных компаний, например, нет законов о концессиях, платных автодорогах, земельных отношениях в дорожном хозяйстве.
Окончательный вариант национальной программы модернизации и развития автомобильных дорог России на период до 2025 года должен быть подготовлен к 1 октября 2004 года. Пока же выдвинуто два основных предложения по борьбе с бездорожьем. Первое исходит от министра финансов Алексея Кудрина - с не свойственной ему щедростью он предложил увеличить ежегодное финансирование дорожного строительства на 15-20 млрд рублей (на 2004 год в бюджете на эту статью расходов выделено 80 млрд рублей). Второе предложение выдвинул Игорь Левитин: создавать платные дороги, что привлечет в отрасль частные инвестиции. По мнению министра транспорта и связи, для развития частных автомобильных дорог в России необходимо принять закон о концессионных договорах, тогда в управление частным инвесторам можно будет передавать на длительный срок дороги и придорожные территории. Это в свою очередь позволит снизить сроки окупаемости дорог и развить придорожную инфраструктуру. Специалисты оценили предложения министров весьма скептично.
Ударить бизнесом по бездорожью
Почему частные инвестиции не идут в автодорожную отрасль? Потому что большинство автодорожных проектов окупается плохо и долго, а еще потому, что у долгосрочных вложений в России очень высокая степень риска. Сравнение проектов российских платных дорог с зарубежными показывает, что удельные инвестиционные расходы на строительство дорог на Западе и у нас примерно равны (по данным Росдорнии, 1 км автомобильной дороги обходится как минимум в 1 млн долларов), но у наших дорог показатели интенсивности движения ниже, чем у западных, более чем в два раза. Реальная плата за проезд по российским платным дорогам будет в 2-2,5 раза ниже, чем на западноевропейских дорогах - от 20 до 100 рублей. Поэтому создавать окупающиеся платные дороги возможно лишь в пределах мегаполисов и вдоль некоторых крупных автомагистралей. В списке дорог, которые могут окупиться за счет взимания платы за проезд, трасса Москва-Санкт-Петербург с объездом Клина, шоссе Минеральные Воды (аэропорт)-Кисловодск, порт Зарубино-госграница КНР, МКАД-Кашира, МКАД-Серпухов, участки федеральной дороги "Кавказ" в Ставропольском крае (объезд п. Татарка и п. Иноземцево), Ростов-на-Дону-Азов, мостовые переходы через реку Малая Вятка в Вологодской области, через Северную Двину в Архангельской области и ряд других, где интенсивность движения свыше 10 тыс. автомобилей в сутки. "В 'Росавтодоре' существует документ, где названы более ста дорожных объектов в стране, пользование которыми потенциально может стать платным для автовладельцев, -говорит директор Международного института строительства Вячеслав Агапкин. - Из этого списка нашим институтом было исследовано не меньше тридцати объектов. Некоторые из них действительно соответствуют ожиданиям чиновников и могут эффективно эксплуатироваться на коммерческой основе. Однако можно сделать вывод, что объектов, готовых функционировать полностью на частной основе, очень мало. По существу, речь может идти либо о модернизации старых дорог путем улучшения их характеристик и перевода их на 'платные рельсы', либо о завершении уже начатого строительства".
А еще от российских дорог инвесторов отпугивают юридические и страновые риски. "Средний срок окупаемости дорожных инвестиций в мировой практике от десяти до тридцати лет, - говорит Павел Гурин, член правления, начальник управления корпоративных финансов и инвестиционно-банковских операций Райффайзенбанка. - При этом главная проблема для любого инвестора - готовность принимать общие страновые риски на эти сроки. До сих пор деньги в Россию на срок десять лет и дольше приходили только от единичных международных финансовых организаций. Даже десять лет - это очень большой срок, и инвесторы должны быть абсолютно уверены в отсутствии юридических рисков и в наличии защиты их интересов со стороны государства".
В условиях, когда госчиновники постоянно намекают, что решения, принятые властями десять лет назад (в отношении приватизации, налоговых льгот, соглашений о разделе продукции etc.) могут быть пересмотрены, надеяться на защиту интересов инвесторам не приходится.
Печальный опыт
"Любой инвестор в первую очередь оценивает юридические риски, а с этим в автодорожной отрасли вопросов больше, чем ответов, - говорит Павел Гурин. - До сих пор у нас юридически не определено понятие концессии, и неясно, как это будет оформлено на законодательном уровне. В частности, в западных концессионных соглашениях подобного рода прописываются не только сроки и объемы работ, но, например, и определенные гарантии со стороны государства по загрузке дорог, чтобы инвестор мог получить в течение оговоренного срока концессии отдачу на свои вложения". Отметим, что гарантия загрузки дороги подразумевает наличие долгосрочного плана развития экономики и производства в данном конкретном регионе. У нас же все долгосрочное планирование сводится, как правило, к наборам общих фраз и благих пожеланий.
А все конкретные решения, как показывает практика, лишь ущемляют интересы инвесторов. "Пока что федеральное законодательство, а именно постановление правительства Российской Федерации 1999 года о платных дорогах, создает инвестору разного рода препятствия, - отмечает руководитель бюджетного направления Центра фискальной политики Леонид Богданов. - Его применение на практике не обеспечивает потенциальным инвесторам не то что получения прибыли, но и возмещения затрат на строительство дорог и дорожных объектов". Так, из текста постановления следует, что стоимость проезда по платной дороге устанавливается государством, точнее Росавтодором, "с учетом потребительского спроса". Стоимость проезда, по мнению чиновников, должна учитывать необходимость полного, "а если это невозможно - частичного, покрытия затрат организацией, эксплуатирующей частные дороги". Это означает, что федеральный орган может установить плату за проезд, при которой инвестор не только не получит прибыль, но и не покроет затраты на реализацию проекта.
"До настоящего времени предпринималось несколько попыток создать частные дороги в России, - рассказывает Леонид Богданов. - Первым реальным проектом создания платного автодорожного объекта стало строительство в 1993 году и последующая эксплуатация на коммерческой основе моста через реку Дон в Воронежской области. В течение семи лет эксплуатации взимаемая плата за проезд позволяла компенсировать лишь 30 процентов стоимости его содержания. Позднее при строительстве автомобильной дороги Воронеж-Тамбов был создан платный участок в районе Воронежа. Несмотря на то, что при реализации проекта были учтены многочисленные ошибки первого опыта, сбор платы за проезд на этом участке покрывал не более 40 процентов стоимости его эксплуатации. Впоследствии были реализованы проекты по введению оплаты проезда по мостам через реки в Барнауле и Воронеже, по путепроводу в Саратове, в обход райцентра Хлевное Липецкой области, однако ни один из проектов не позволил окупить затраты на строительство".
Не только частники
Эксперты предлагают более мягкий для инвесторов вариант вложения денег и, возможно, более осуществимый - это смешанная модель, предусматривающая партнерство государства и частного бизнеса. Здесь можно обратиться к опыту восточноевропейских и латиноамериканских стран, где нет столь развитой дорожной сети, как в Америке или в Европе. Да и низкая загруженность магистралей не позволяет переводить их на платную основу - ввиду отсутствия устойчивого спроса на такие услуги. "По нашему мнению, проекты по созданию платных дорог следует начинать с взимания платы за проезд по государственным дорогам, а через определенное время, когда основные параметры проекта (интенсивность движения, плата за проезд и др.) будут подтверждены практикой, можно будет передать государственную платную дорогу в концессию частным инвесторам, возместив произведенные инвестиции, - говорит Вячеслав Агапкин. - Полученные от концессионеров средства могут быть направлены на строительство новых платных государственных дорог".
Возможны самые различные варианты строительства и функционирования дорог с участием государственного и частного финансирования. "Например, когда придорожные территории отдаются в концессию инвесторам, которые осуществляют совместное с государством инвестирование в строительство дороги. Тогда проезд по дороге можно сделать и бесплатным. Однако следует понимать, что такая возможность имеется не везде, а лишь близ крупных городов, где значительный спрос на заправки, пункты питания, гостиницы, развлекательные и торговые центры. В безлюдной местности на придорожной полосе ничего не заработаешь", - говорит директор Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Виктор Ивантер.
В полосе отчуждения
По данным экспертов, сегодня лишь 2-3% российских автодорог могут заинтересовать в том или ином виде частных инвесторов. Посему 98% дорог ложится на плечи государства, что, собственно, вполне логично. "Есть общее правило: инфраструктура - это забота власти, потому что она сама является необходимым условием функционирования бизнеса, - говорит Виктор Ивантер. - Если государство хочет иметь экономический рост, привлекать прямые инвестиции в экономику, оно должно обеспечить бизнесу инфраструктуру".
Государственные мужи в ответ лишь жалуются, что денег в бюджете на дороги не хватает, особенно после отмены оборотных налогов и ликвидации в 2003 году федерального дорожного фонда. Однако эксперты полагают, что основная проблема - отнюдь не в нехватке финансирования автодорожной отрасли. "Все отрасли жалуются на недофинансирование, - говорит Леонид Богданов. - Но я полагаю, что основная проблема дорожного строительства кроется в недостаточной эффективности использования бюджетных средств. Поэтому дополнительное выделение отрасли 15-20 миллиардов рублей в год, о чем заявил министр финансов, не совсем обоснованно. Все беды от того, что бюджетное законодательство не предусматривает конкретизацию целевых расходов. В итоге почти 50 процентов бюджетных средств, выделяемых регионам из федерального бюджета на дорожное хозяйство, идет не по назначению. Обычная практика на протяжении последних лет - отвлечение дорожных средств на жилищно-коммунальное строительство, газификацию регионов, ремонт спортивных сооружений, проведение спортивно-оздоровительных мероприятий и содержание спортивных команд, ремонт аэропортов, строительство взлетно-посадочных полос и др. Санкции за нецелевое использование субвенций и дотаций, предусматривающие прекращение выделения дотаций и возврат ранее перечисленных субвенций в федеральный бюджет, как правило, не применяются".
Неэффективно используются средства в дорожном строительстве еще и потому, что отрасль не прозрачна. "Очень много денег просто воруется при дорожном строительстве и содержании дорог, - говорит Леонид Богданов. - Расценки за проведение работ в соседних регионах расходятся в разы. Занимаются дорожными работами ГУПы и МУПы, которые практически всегда выигрывают конкурсы на строительство и ремонт за счет неконкурентных преимуществ. Получая бесплатную технику от государства, они ремонтируют дороги в кредит, а потом выставляют бюджету счета, которые существенно больше, чем счета за такие же работы, проведенные частной компанией. Или же ГУПы и МУПы благодаря тому, что пользуются оборудованием бесплатно, наоборот, занижают стоимость работ по сравнению с частными компаниями. В результате качество дорог оставляет желать лучшего, а деньги частично идут не по назначению. Чтобы у нас дороги стали нормальными, нужна конкуренция, а для этого нужно, чтобы конкурсы проводились адекватно, тогда и частные компании смогут дороги строить и расценки на дорожные работы снизятся".
