PPP: перевод на русский

За несколько лет у государства в России появился огромный инвестиционный ресурс и новый механизм его использования — инструменты частно-государственного партнерства «нового поколения»

На федеральном уровне в дополнение к старым инструментам, федеральным адресным инвестиционным программам (ФАИП), сформировалась целая линия новых — Инвестиционный фонд, особые экономические зоны, концессии, Венчурный фонд, Российская венчурная компания, технопарки. Государственные капиталовложения с использованием новых инструментов на ближайшие пять лет оцениваются более чем в 15 млрд долларов, а если в Инвестиционный фонд переведут средства от экономии на процентах Парижскому клубу (7,7 млрд долларов), то превысят 20 млрд долларов. Если каждый рубль государственных инвестиций будет генерировать порядка 4–5 рублей частных — а пока эта пропорция выдерживается, — то результатом первой пятилетки ГЧП может стать запуск инвестиционных проектов на 100 млрд долларов только за счет применения федерального инструментария.

На региональном уровне сегодня 73 субъекта применяют налоговые льготы, 61 — гарантии по займам, 60 практикуют соинвестирование коммерческих проектов, 50 регионов предоставляют инвестиционные налоговые кредиты, 43 субсидируют процентные ставки. В результате сейчас в России к реализации крупного инвестиционного проекта компания вполне может: а) за счет Инвестфонда разработать проектную документацию и профинансировать строительство производственной инфраструктуры; б) привлечь к развитию социальной и коммунальной инфраструктуры средства ФАИП и регионального бюджета; в) получить региональные налоговые льготы и произвести по крайней мере часть оборудования предприятия в режиме особой экономической зоны. Возможны и другие комбинации.

Хотя бизнес, безусловно, опережает государство в предпринимательской инициативе и эффективности, воплощению почти 90% его стратегических планов препятствует недостаточное развитие инфраструктуры. Решить инфраструктурные проблемы и призвано в первую очередь участие государства. Формула государственно-частного партнерства у нас складывается по модели «государство идет за бизнесом», тогда как ГЧП в традиционном понимании выглядит как «бизнес идет за государством», то есть государство привлекает частные средства в инфраструктуру.

Риски

Инвестиционный инструментарий старого поколения, ФАИП, не предполагает договорных отношений между компанией и государством. Это означает, что строительство необходимой для частного проекта инфраструктуры в рамках ФАИП не может быть достаточным основанием для компании открывать финансирование и разворачивать работы по строительству своего предприятия, поскольку у государства нет формального обязательства перед компанией завершить строительство инфраструктурного объекта. Это повышает риски и стоимость привлекаемого предприятием внешнего финансирования.

Инвестиционный фонд из всех инструментов ГЧП — предмет наивысшей заинтересованности бизнеса, поскольку предполагает выделение живых денег. Но при этом он обременен громоздкой процедурой утверждения заявки (заключения ведомств и регионов, оценки инвестиционных консультантов), высоким барьером входа (рассматриваются проекты от 5 млрд рублей), необходимостью представить проектно-сметную документацию, которая для крупных предприятий готовится больше года и довольно дорого стоит (3–5% от стоимости проекта). Отдельной важной для бизнеса проблемой стала резко упавшая с появлением Инвестфонда заинтересованность естественных монополий включать «забесплатно» в свои планы объекты по заявкам бизнеса.

Внедренные в России особые экономические зоны всех типов имеют одну общую особенность. Сначала идет острая конкуренция среди регионов за право размещения ОЭЗ на своей территории, а на следующем этапе — довольно вялое наполнение зон компаниями в качестве резидентов, что объясняется тем, что большую часть предусмотренных в ОЭЗ льгот инвестор и так может получить, договорившись с региональной властью.

Огромным потенциалом, ввиду острого дефицита инвестиций в инфраструктуру, обладают концессии. Однако, несмотря на принятие Закона о концессиях и объявленный Первый международный концессионный конкурс (на Западный скоростной диаметр в Петербурге), их практическому внедрению препятствуют неурегулированные противоречия МЭРТ и Минфина по поправкам в налоговое и бюджетное законодательство.

Позиция бизнеса

Наше исследование*** показало: позиция бизнеса в отношении инициатив властей неоднозначна. Продвинутые компании, как правило, крупнейшие в своих отраслях, активно используют возникшие возможности, другие проявляют скептицизм, третьи вообще не в курсе. А отдельные льготы и инструменты государственной поддержки инвестиций вообще расцениваются как неэффективные и ненужные.

Федеральные адресные инвестиционные программы

В оценках этого инструмента преобладает скепсис. Причины — в ненацеленности выделяемых средств на достижение экономического результата. Это предопределяет завышение смет, стремление освоить деньги, нецелевое использование выделенных ресурсов. Высказывались мнения, что от этого для бизнеса больше вреда, поскольку получение средств отдельными компаниями создает необоснованные преимущества. Вот, к примеру, характерное мнение: «Не определены стратегические цели использования этих инструментов. Поэтому нет и особого влияния на инвестиционный климат. Деньги получают регионы согласно своим лоббистским возможностям, поэтому эффективность их использования низкая».

Инвестиционный фонд, ОЭЗ, концессии, Российская венчурная компания

Большинство опрошенных федеральных компаний хорошо представляют возможности этих инструментов: треть из них либо уже подавали заявки, либо имеют конкретные планы подачи. Компании, планирующие воспользоваться средствами Инвестфонда, отмечают критическую значимость таких инструментов: если их не будет, то проекты едва ли реализуются. Респонденты говорили о приемлемой трудоемкости подготовки заявки, высокой прозрачности ее рассмотрения, весьма невысоком уровне коррупции. «Крупные проекты на финансирование из Инвестфонда не проходят без административного лоббирования. Это лоббирование и коррупция в известной мере взаимозаменяемы. Но сегодняшняя ситуация принципиально отличается от того, что было лет восемь-десять назад. Сейчас “туфтовый” проект ни за какие деньги не протащишь».

По мнению бизнеса, ключевой риск здесь — опасность невыполнения государством взятых на себя обязательств. «ОЭЗ хороши обещанием государства создать в них инфраструктуру. Существенно и снижение административных издержек благодаря “службе одного окна”, и обещание администрации зон самостоятельно согласовывать проектную документацию. Но будет ли это работать, выполнит ли государство свои обязательства? А остальные льготы можно получить и без того в рамках регионального законодательства».

Соображения о том, что для таких коллизий существует арбитраж, легко парируются бизнесом ссылками на недостаточную нормативно-правовую базу, а также на сложности, связанные с постоянным перераспределением полномочий между властями разных уровней: «Нет уверенности, что правила игры не будут изменены. Любое производство, связанное с получением запчастей из-за рубежа, не уверено, что завтра не увеличатся таможенные пошлины».

Менее известны респондентам концессии (о них хорошо знают 27% опрошенных) и Российская венчурная компания (18% опрошенных). Не хватает грамотных разъяснений, внятного консалтинга по их применению.

Но профессионалы в курсе. Крупная компания в области коммунальных услуг отметила высокую важность концессий для своего бизнеса и необходимость улучшения юридических аспектов этого вида соглашений: «Действующее законодательство не позволяет нам оформить права собственности на те неотделимые улучшения коммунальных сетей, которые нами осуществляются. У нас нет никакой уверенности в том, что лет через пять-семь, когда ситуация улучшится благодаря нашей деятельности, вновь пришедший мэр не скажет, что его не интересуют прежние договоренности и он расторгает договор».

Региональные инструменты: льготы по налогам, бюджеты развития, субсидирование процентов по кредитам, венчурные фонды

Осведомленность компаний о таких инструментах, как льготы по налогам, очень высока, а половина использует эти инструменты. Хуже знают о бюджетах развития (лишь треть респондентов) и о субсидировании процентных ставок. Что касается венчурных фондов, то полностью в курсе оказалась лишь одна компания, а треть о них ничего не слышали.

Государство становится крупнейшим инвестором. Его трехлетняя инвестиционная программа составляет около 10 млрд долларов и, весьма вероятно, удвоится

Компании отмечают низкую трудоемкость запроса на получение налоговых льгот, высокую прозрачность рассмотрения заявки и низкий уровень коррупции при принятии решения по заявке. Часто, однако, указывают на невысокую значимость этих льгот: во-первых, власти нередко связывают их со «встречными уступками» в части поддержки социальной инфраструктуры, а во-вторых, нет гарантий, что предоставленные льготы не будут оспорены ввиду несовершенства законодательства: «Региональные власти всегда что-то просят взамен. Речь может идти об увеличении финансирования находящейся на балансе компании социалки».

Компании указывали на чрезмерный срок принятия решения по предоставлению субсидий к кредитным ставкам, что делает их малоэффективными.

Поддержка и профессионализм региональных администраций

Эта линия поддержки инвестиций признана всеми наиболее важной. Речь идет о проблемах, связанных с землеотводами, инженерной подготовкой площадок, разрешениями на строительство, подключениями к энергоснабжению и коммунальным сетям. «Позиция региональной администрации важна в ситуациях, когда имеется законодательная неразбериха. Пример — перевод земель из одной категории в другую, ведь, скажем, по лесам первой категории для этого требуются 25 месяцев и 45 обращений в инстанции. Если региональная власть не берет на себя решение вопроса, то у компании либо резко возрастают затраты, либо возникает риск нецелевого использования земли».

Большое значение в привлечении инвестиций играет политика регионов в отношении цен на электро- и теплоэнергию: «Региональная власть может влиять на ценовую политику естественных монополий. Например, уровень цен на электричество зависит от региональных энергетических комиссий (РЭК). Предельный тариф устанавливают федералы, а конечный тариф — РЭК».

Позиция власти

О замечаниях и пожеланиях бизнеса по развитию инструментов государственно-частного партнерства мы беседовали с заместителем министра экономического развития и торговли Кириллом Андросовым.

— Основной недостаток Федеральной адресной инвестиционный программы — отсутствие договора между государством и компанией о взаимных обязательствах. Государство может прекратить свою стройку в любой момент. Это создает риски, повышает стоимость привлекаемого финансирования.

ФАИП — это капитальные вложения, не подразумевающие прямой инвестиционной логики и не заставляющие прогнозировать и считать будущие доходы. Они преследуют цель построить объект — школу, больницу, детский садик. Совсем иная логика у Инвестиционного фонда. Здесь цель государственных инвестиций — не просто построить объект, а сгенерировать экономический рост и инвестиционный доход. Причем не только от этого объекта, но и, возможно, за счет порождаемых бизнесов вокруг него.

Наша формула государственно-частного партнерства — «государство идет за бизнесом», тогда как классическая связка выглядит наоборот

— Для инвесторов ключевое ограничение — дефицит социальной и коммунальной инфраструктуры под новые проекты, а это предмет ФАИП. Нельзя ли изобрести устраивающую инвесторов форму инвестиционного соглашения?

— Безусловно, по таким проектам нам надо иметь возможность фиксации взаимных обязательств с бизнесом. Правда, мы в случае с ФАИП находимся в правовых ограничениях, которые могут сделать эту форму договора достаточно непростой, во многом даже «понятийной». На мой взгляд, всегда первичен инвестиционный проект. Если он есть, если инвестор говорит: я готов проинвестировать, но не хватает социальной инфраструктуры, — значит, мы должны обеспечить социальную инфраструктуру. Инструмент, который я вижу, — это возможности муниципальных и региональных бюджетов плюс ФАИП, в согласованной пропорции.

Что касается отсутствия инвестиционного соглашения, здесь мы как государство должны не меньше волноваться. Мы можем построить школы, садики, кинотеатры, а бизнес возьмет и передумает там строить свои заводы.

— Бизнес считает региональные льготы не просто несущественными, а вредными, расхолаживающими, искажающими экономику проектов. Для них главное на региональном уровне — не льготы, а поддержка администрации, «разговор на одном языке».

 pic_text1 Фото: Екатерина Шмарова
Фото: Екатерина Шмарова

— У меня точно такое же мнение, главное — профессионализм администрации, и тогда проблема административных барьеров будет решена сама собой.

— А что вы думаете об опыте некоторых регионов по созданию специальных служб проектного сопровождения, когда все вопросы взаимодействия с государством решаются для инвестора через конкретного чиновника Ивана Ивановича?

— Это очень хорошая практика там, где «Иван Иванович» умный и профессиональный. Может возникать обратный эффект, когда он недостаточно толковый, порядочный. Или тот же самый «Иван Иванович для своих». Я сегодня знаю только два региона, в которых эти службы работают эффективно и действительно обеспечивают инвестиционный рост.

— Второй главный запрос инвесторов к региональной власти — это запрос на инженерно подготовленные площадки.

— Любая инженерная подготовка земельного участка под застройку имеет смысл, если эта застройка кому-то нужна. И если такой желающий есть, значит, он готов платить за эту инженерную подготовку. Поэтому муниципалитету надо взять кредит, самостоятельно учредить свой ГУП или МУП, построить инженерные сети, нарезать земельный участок на лоты, выставить на аукцион и продать. Все это займет от года до двух — не так много. И на вырученные деньги от права застройки участка вернуть кредит и еще заработать, заработанные деньги направить на подготовку новых участков. Я бы так действовал.

— Давайте перейдем к инструментам ГЧП «нового поколения». Как вы оцениваете качество того арсенала, которым располагает сегодня Россия?

— Я за последний год, вплотную занимаясь механизмами ГЧП, практически не слышал слов «плохо» и «невозможно» от инвесторов. Я слышал замечания, дополнения, пожелания по исправлению нормативной базы, но я не слышал отрицания. Это означает, что сформирован целый набор рабочих инструментов, которые могут улучшаться, но в корне они правильны.

Важнейшая проблема механизма государственно-частного партнерства — недоверие бизнеса к обязательствам государства и к арбитражной системе

— Есть один откровенно плохой инструмент — это порядок предоставления госгарантий в рамках Инвестфонда. Им не будут пользоваться, потому что условие о 120-процентном залоге на всю сумму гарантии удорожает стоимость привлеченного капитала, а не удешевляет.

— Полностью согласен. Именно поэтому мы постараемся убедить наших коллег из Минфина в несостоятельности такой логики. Документ находится на доработке.

— Бизнес считает консервативной и дорогой процедуру подготовки и рассмотрения заявок в Инвестфонд, сочетающую рецензии дорогостоящих инвестиционных консультантов с визированием заинтересованных ведомств. Не нуждается ли алгоритм в упрощении?

— Если бизнес считает процедуру консервативной, то это значит, что мы все делаем правильно. Мы хотим минимизировать ошибки принятия неверных решений. При этом ошибка может быть двоякой. Первая ошибка — если мы проинвестируем коммерчески неэффективные проекты. Такую ошибку мы должны в принципе исключить. Именно поэтому система отбора непростая и содержит качественные и количественные показатели. При этом количественная имеет три грани: макроэкономическую, бюджетную, инвестиционную. И все они дополняют друг друга.

Вторая ошибка: мы можем профинансировать не самые полезные проекты и не успеть в силу нехватки средств и времени профинансировать более полезные. Поэтому мы сейчас начали ранжировать проекты. Даже те, которые соответствуют критериям Инвестиционного фонда и прошли отбор, могут не получить финансирования и встать в очередь. Уже есть ощущение, что заявок больше, чем средств, предусмотренных трехлетним планом.

Нынешняя громоздкая и консервативная процедура тем не менее позволила за год нескольким инвесторам продвинуться от идеи к рабочему проекту, пройти инвестиционную комиссию, правительственную комиссию и получить одобрение правительства. И я надеюсь, что по ряду проектов мы успеем до конца года инвестсоглашения подписать. Цикл от входа в активную стадию проектирования до подписания инвестиционного соглашения в рамках одного года. На мой взгляд, это хороший темп.

— Новый градостроительный кодекс с 2007 года не позволит принимать заявки в статусе ниже полноценной проектной документации. Это означает, что заявитель должен будет потратить десятки миллионов долларов и пару лет на проект завода, потом еще год на прохождение госэкспертизы, а потом, возможно, получить отказ Инвестфонда.

— То, что с января 2007 года мы переходим на государственную экспертизу только готовой проектно-сметной документации, не так страшно — для хороших проектов в Инвестфонде есть инструмент софинансирования создания проектно-сметной документации. Значит, если мы поверили в проект на стадии обоснования инвестиций, то мы готовы вместе с бизнесом оплачивать проектно-сметные разработки, делить риски.

— Сколько сейчас вы в своем поле зрения держите проектов?

— Семь утверждены правительством, еще три прошли правительственную комиссию. Проектов, готовящихся к инвестиционной комиссии, — пятнадцать-двадцать. Из этого можно выбирать.

Региональные налоговые льготы и преференции «для своих» — серьезный риск для инвесторов. При изменении федерального законодательства проекты, основанные на региональных льготах, могут стать нерентабельными

— Если раньше компании могли рассчитывать на включение своих заявок в инвестпрограммы РЖД или Федеральной сетевой компании, то теперь монополии отправляют всех в Инвестфонд за бесплатными деньгами. То есть Инвестфонд, задуманный как инструмент преодоления инфраструктурного дефицита, неожиданно сыграл обратную роль.

— На мой взгляд, это очень хороший эффект. Почему мы с вами должны через свой тариф за свое энергопотребление оплачивать строительство линии электропередачи для какого-то предпринимателя где-нибудь в Сибири? Мы должны платить за поддержание в рабочем состоянии действующей энергетики. А строительство и расширение мощностей для предпринимателя должно идти либо за счет платы за присоединение, либо на принципах проектного финансирования, либо за счет Инвестиционного фонда.

— Но дело в том, что, например, РЖД теперь отказывают бизнесу даже в строительстве явно рентабельных веток, с огромным прогнозным грузопотоком.

— Мы это понимаем. Это означает, что, прежде чем начать за счет средств Инвестиционного фонда финансировать этот участок железной дороги или эти линии электропередачи, мы попытаемся убедить РЖД или ФСК отнестись к этим проектам как к инвестиционным. Но это не касается инвесторов. Это вопрос взаимодействия государства с монополиями. Чем больше мы вовлечем РЖД, тем меньше мы потратим средств Инвестиционного фонда. Это та часть дискуссии, которой инвестор не знает, мы ее с него сняли.

 pic_text2

— То есть государство сначала выделяет деньги на инфраструктуру проекта из Инвестфонда, а потом приходит с тяжелыми кулаками в советы директоров монополий и заставляет включать объекты в инвестпрограмму?

— Уже пришло. По каждому из проектов. Но только мы не приходим с кулаками, мы ведем диалог с монополиями в инвестиционной логике.

— Особые экономические зоны. Мы видим: сначала наблюдается высокий конкурс регионов за право разместить у себя зону, а потом довольно вялый конкурс компаний за право прописаться туда в качестве резидентов. Может, инструментарий слабоват?

— Чем хороша ОЭЗ? Первое — это таможенные и налоговые преференции, но это для бизнеса далеко не решающий фактор. Главное — низкие административные барьеры. Администратор зоны выполняет роль пожарного, милиции, налоговой инспекции, губернатора, всех федеральных и местных органов власти вместе взятых. Принцип «одного окна» будет защищать от бюрократии и коррупции.

— Будут ли новые конкурсы среди регионов на право размещать у себя производственные зоны? Или взят курс на оснащение уже созданных зон резидентами?

— Нужно оснащать не существующие зоны резидентами, а существующие зоны инфраструктурой. А резиденты появятся сами. Нет и курса на сохранение сегодняшнего числа зон. Более того, я думаю, в следующем году мы выйдем на возможность проведения дополнительного конкурса на промышленно-производственные зоны.

— Концессии. Объявлен первый международный конкурс, а ваши разногласия с Минфином по правкам в бюджетное и налоговое законодательство так и не сняты.

— Да, первый концессионный конкурс по Западному скоростному диаметру в Санкт-Петербурге объявлен, 29 января подведем итоги. Мы прошли всю цепочку подготовительных процедур, согласований конкурсной документации, формирования конкурсных комиссий, условий конкурса. Теперь — активная стадия работы с потенциальными концессионерами. Мы планируем до конца года организовать road show с объяснением логики концессионного инструмента для регионов и для инвесторов. Я жду, что первый конкурс будет успешным, и мы увидим здесь крупнейшие мировые компании с богатым опытом реализации концессий. А дальше будем дорабатывать закон. Поправки готовы, я думаю, до конца года мы уже инициируем рассмотрение закона.

— Почему концессии стартуют с новых проектов, в основном дорожных? У государства ведь достаточно старого имущества. Когда мы увидим коммунальные концессии, концессии на объекты культуры, концессии на аэропорты?

— Мы только в последние два-три месяца начинаем всерьез разговаривать о концессиях по портам, аэропортам, объектам культурного наследия. Мы начали с дорожных концессий, потому что они самые понятные, причем во всем мире.

Сегодня ключевые условия для развития бизнеса — наличие инфраструктуры и поддержка региональных администраций. Остальное решаемо

— Расскажите, пожалуйста, про запуск Венчурного фонда и создание Российской венчурной компании (РВК).

— РВК — это инвестиционный фонд с капиталом 15 миллиардов рублей. Но она не финансирует проекты, она финансирует фонды. Критерий: у фонда должна быть управляющая компания, которую мы отберем по конкурсу и которая должна иметь опыт реализации венчурных проектов.

Эта управляющая компания за собой должна привести инвестиций в фонд больше, чем наши инвестиции. Мы не инвестируем в фонд больше 49 процентов. Поэтому минимум на эти 15 миллиардов мы привлечем 16 миллиардов частных средств. Мы ожидаем, что РВК создаст порядка десяти частных венчурных инвестиционных фондов. А чтобы стимулировать приход частных инвестиций, создается опционная схема выкупа в фонде доли государства: мы ежегодно даем право выкупить нашу долю с маржинальной доходностью три процента. Мы эти деньги будем рефинансировать. Первый конкурс венчурных компаний, я думаю, пройдет в начале 2007 года.

PPP (Public Private Partnership), распространенная аббревиатура для обозначения государственно-частного партнерства (ГЧП). Статья базируется на результатах исследования «Инвестиционные возможности в России: инструменты федерального и регионального уровня». Использованы материалы И. Глинкина, А. Осетровой, А. Титкова.

***Опрошены топ-менеджеры 11 частных компаний федерального масштаба, действующих в сырьевом секторе или многоотраслевых холдингах. Еще 35 компаний из 7 регионов России относятся к среднему и upper middle бизнесу в несырьевых отраслях и сфере услуг. Опрос велся в пяти федеральных округах методом углубленных интервью.