Без денег и свободы нет

Лина Калянина
редактор отдела конъюнктуры отраслей и рынков журнала «Эксперт»
23 апреля 2012, 00:00

«Эксперт» решил узнать у региональных предпринимателей об их отношении к выборности губернаторов. Большинство эту реформу поддерживают, рассчитывая, что избранный губернатор будет меньше оглядываться на московскую бюрократию и больше — на тех, кто создает экономику его региона. Однако поддержка умеренна, что объяснимо: в нынешней конфигурации важен не столько порядок формирования региональной власти, сколько ее фактические полномочия

Фото: Александр Кузнецов / Agency.Photographer.Ru

На этой неделе Госдума должна во втором чтении принять закон о выборах губернаторов. Известны поправки, которые будут одобрены парламентским большинством. Уже осенью по новому закону могут быть избраны первые региональные начальники. Закон выходит такой, что случайных людей среди них не будет.

Самая важная поправка касается требования к кандидатам собрать в свою поддержку нотариально заверенные подписи 5–10% муниципальных депутатов на трех четвертях муниципальных округов, причем один депутат может поддержать только одного кандидата в губернаторы. Выдвигаться на выборах, скорее всего, запретят людям, судимым за тяжкие и особо тяжкие преступления, — и в этой части условия жестче, чем на прочих выборах. Разрешать ли участвовать в губернаторских выборах только кандидатам от партий или допустить самовыдвижение, решат региональные парламенты; число подписей в поддержку выдвигающегося беспартийного кандидата может варьироваться от 0,5 до 2% числа избирателей в регионе.

Остался и «президентский фильтр» в виде размытых «консультаций» президента с партиями, выдвигающими своих кандидатов на пост губернатора. Порядок консультаций определяет президент. Законопроект не предусматривает, что президент может прямо запретить участие в выборах тому или иному кандидату по итогам консультаций.

Риски

Процедура получается громоздкой и, соответственно, подверженной манипуляциям. Поддержавший ее президент Дмитрий Медведев — фактически с его подачи в законопроекте появился «муниципальный фильтр» — заявил, что такая схема позволит отсечь от губернаторских выборов случайных людей и повысит политический статус местного самоуправления. Но есть и обратная сторона. Во-первых, кандидат в губернаторы будет вынужден провести «кампанию до кампании», уговаривая депутатов в трех четвертях муниципальных образований региона поддержать его кандидатуру. Это затратно, в регионах муниципальные образования могут исчисляться сотнями. Кроме того, по сути это агитация, причем до начала официально разрешенной, — эту коллизию предстоит как-то разрешить, в противном случае любой может быть обвинен в нарушении правил ведения предвыборной борьбы, если, конечно, он не ведет все переговоры с муниципальными депутатами за закрытыми дверями. Во-вторых, муниципальные власти в большинстве случаев сильно зависят от региональных — из губернского бюджета им выделяются деньги на осуществление полномочий, их собственные источники доходов в большинстве случаев пренебрежимо малы. Разумеется, муниципальные депутаты могут продемонстрировать и самостоятельность — но тут многое зависит от того, насколько энергичным будет давление со стороны губернской администрации. Есть и слабые губернаторы, и сильные муниципалитеты. Но с такой плотностью «фильтра», какую предусматривает законопроект, неизбежны многочисленные скандалы с подкупом или шантажом муниципальных депутатов, теневыми сговорами, судебными разбирательствами — причем вокруг второстепенного вопроса о праве того или иного лица выдвинуть свою кандидатуру на выборах.

Выборность губернаторов делает актуальной ту проблему российской региональной политики, которая связана с фактическими различиями политического устройства разных регионов. Благодаря норме о назначаемости губернаторов Кремль получил возможность демонтировать региональные авторитарные политические системы. Он пользовался этой возможностью очень осторожно. Но по итогам почти восьми лет применения закона о назначении губернаторов власти лишились большинства губернаторов и президентов, выстроивших такие системы. Юрий Лужков, Муртаза Рахимов, Минтимер Шаймиев, Кирсан Илюмжинов, Егор Строев — при сохранении выборности губернаторов все они усидели бы в своих креслах или в крайнем случае могли бы подготовить себе преемников. Однако сами региональные политические машины, которые обеспечивали несменяемость всем этим тяжеловесам, зачастую сохранялись и после их отставки. Наиболее заметный пример — декабрьские выборы в Думу, проведенные в Москве прежним лужковским главой городского избиркома Валентином Горбуновым по прежним столичным понятиям и спровоцировавшие массовые митинги против фальсификаций.

Выборность в сочетании с муниципальным фильтром дает региональным политическим машинам дополнительные преимущества. «Региональные политики с губернаторскими амбициями начнут заранее заручаться поддержкой муниципальных депутатов, которые до того никому были не нужны. Начнут формироваться зачатки тех самых региональных партий, появления которых так боятся в центре», — говорит доцент факультета прикладной политологии Высшей школы экономики Алексей Титков. Зависимость муниципалитетов от региональных администраций может привести к тому, что в руках администраций окажутся рычаги допуска или недопуска к выборам их конкурентов. Похоже, последствия введения выборности губернаторов вообще можно описать принципом: в тех регионах, где существует политическая конкуренция, она усилится, а в тех, где ее нет, — и не возникнет.

Межбюджетные отношения

В большинстве своем предприниматели выступают за возврат выборов глав регионов, мотивируя это тем, что в этом случае повысится их ответственность перед населением. Но часть предпринимателей считает высокой вероятность прихода к власти некомпетентных популистов.

«Все же понимают, что настоящих выборов губернаторов в полном смысле этого слова в ближайшее время у нас не будет, — говорит владелец пермской сети кинотеатров “Панорама” и девелопер Александр Флегинский. — Фильтры, собеседования у президента — все это завуалированное назначение глав регионов. И в общем, я не против этого. Я даже, можно сказать, за. Потому что даже последние выборы в законодательное собрание региона показали, насколько извращен у нас сам подход к выборам. Как легко можно нашим населением манипулировать, как сложно ему принимать решения. Не хочется называть каких-то конкретных имен, но могу сказать: высокий процент голосов получает человек, которому нечего предъявить своему избирателю: ни опыта работы во властных структурах, ни адекватной программы. Банально на протестных настроениях. Такого нельзя допускать».

По мнению представителей среднего бизнеса, выборность или назначение губернаторов никак не влияет на их бизнес. В то же время любопытно, что компании (в основном крупные), чей бизнес аффилирован с региональными властями или они имеют с региональными структурами совместные предприятия, отказались комментировать нам выборность губернаторов.

Региональная политическая жизнь станет разнообразнее expert_799_022.jpg Фото: Александр Кузнецов / Agency.Photographer.Ru
Региональная политическая жизнь станет разнообразнее
Фото: Александр Кузнецов / Agency.Photographer.Ru

Однако большинство предпринимателей полагают, что избираемый губернатор в большей мере защищает интересы населения и бизнеса, чем назначаемый: «Назначенный из Москвы, да если он еще относится к “неприкасаемым” персонам, быстро превращается в бюрократа, чиновника, больше озабоченного своим креслом, нежели интересами региона. Он не будет ссориться с Москвой, защищая интересы местного бизнеса», — отмечает Александр Никитин, директор маслосырзавода «Порховский» (Псковская область).

В то же время предприниматели отдают себе отчет в том, что губернаторы не слишком вольны в выборе экономической политики. «Мы видим, что с последним губернатором в Краснодарском крае отношение к сельхозпроизводителям улучшилось — появились льготы, начала работать программа обновления техники. Однако эти изменения вряд ли напрямую пошли от губернатора, потому что все финансирование и контроль зависят от указаний правительства сверху», — рассуждает Юрий Милованов, председатель снабженческо-сбытового кооператива «Прикубанский».

«Назначают губернатора или не назначают — при нынешней системе межбюджетных отношений значения не имеет», — уверен завкафедрой управления территориальным развитием Академии народного хозяйства Вячеслав Глазычев. Федеральная доля в консолидированном бюджете составляет сейчас две трети. Система межбюджетных отношений весьма запутанна и непрозрачна. На прошлой неделе на коллегии Министерства финансов министр Антон Силуанов говорил об этом так: «Увеличилось количество решений, принимаемых на федеральном уровне и приводящих к росту расходов субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, возросло количество субсидий и субвенций, обострились проявления иждивенчества, ориентация на разовые индивидуальные решения по оказанию финансовой поддержки субъектам Российской Федерации. <…> Сегодня существует 96 субсидий в трансфертах между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В настоящее время основной объем субсидий распределяется нормативными актами правительства Российской Федерации. <…> Принятие индивидуальных решений по поддержке того или иного региона зачастую стало стимулом деятельности руководителей субъектов Российской Федерации по выбиванию поручений по оказанию финансовой поддержки субъектам Российской Федерации — это наиболее эффективный способ получения дополнительных средств, нежели зарабатывание, нежели привлечение инвесторов к себе на территорию».

То есть Кремль и Белый дом расширяют социальные программы, денег на них у регионов не хватает, и губернаторы поодиночке бегают в Москву, чтобы та им выделила средства из федерального бюджета. При таком устройстве жизни действительно вторично, избирается губернатор или назначается — в обоих случаях он «не будет ссориться с Москвой, защищая интересы местного бизнеса».

Минфин предлагает расширить полномочия региональных властей в социальной политике, ограничить число субсидий и выделять их не на основе решений правительства, а в рамках закона о бюджете. Еще речь идет об установлении жесткой процедуры принятия решений о выделении средств регионам, о санкциях за увеличение кредиторской задолженности регионов — вплоть до постановки вопроса о доверии губернатору со стороны президента. Силуанов вспомнил и том, что российское законодательство допускает введение временной финансовой администрации в регионе, у которого растет задолженность, — но эта норма никогда еще не использовалась на практике.

Возможно, наведение порядка и прозрачности в межбюджетных отношениях сделает губернаторов менее зависимыми от федеральной бюрократии. Возможно также, что уплата налога на доходы физлиц по месту жительства, а не по месту работы (эта мера также обсуждалась на коллегии Минфина, подробнее см. «Наша формула чуда» на стр. 50) усилит самостоятельность муниципалитетов в их отношениях с региональными бюрократиями. Но ни первое, ни второе не имеет отношения к порядку формирования региональной власти.

В подготовке материала принимали участие Ирина Постникова и Станислав Кувалдин