Тяжелый случай

Администрация Петербурга должна отказаться от фискального подхода к управлению недвижимостью и использовать льготы по аренде как регулирующий инструмент

Правительство Петербурга внесло в Законодательное собрание законопроект "О методике определения арендной платы за объекты нежилого фонда, арендодателем которых является Санкт-Петербург". Сформулированные в нем предложения продиктованы популярной ныне задачей увеличения доходов от использования городской недвижимости и являют колоритный пример бессистемного подхода власти к реформам. Для решения главной для администрации проблемы - льгот по арендной плате - выбран простейший, по сути - фискальный путь. Следствием непродуманной политики может стать, в частности, прекращение деятельности многих необходимых обществу организаций в сфере образования, культуры, науки, здравоохранения.

Льготам бой!

Методика сама по себе не несет каких-то революционных новаций. Как и прежде, коэффициенты, используемые в формулах расчета ставок аренды, опираются на исследования рынка и мониторинг сделок с недвижимостью. Небольшие новшества призваны сделать расчеты более адекватными ситуации на рынке недвижимости. "В общем, коэффициенты будут пересматриваться, что в определенной степени позволит увеличить доходы города от арендной платы за объекты нежилого фонда, - это естественно, ведь город заинтересован в эффективном распоряжении своим имуществом", - отмечает начальник аналитического отдела КУГИ Ирина Щукина.

Следует приветствовать и введение упрощенного порядка возмещения затрат арендатора на капремонт, а также другие работы по улучшению качеств арендуемого объекта. Соответствующие расходы вычитаются из арендной платы, одновременно расширяется перечень такого рода работ, которые администрация согласна оплатить.

Основная интрига связана с изменением системы предоставления льгот, направленным, в итоге, на сокращение объема "выпадающих доходов". По данным КУГИ, за прошлый год город недополучил из-за льгот по аренде около 2,5 млрд рублей (всего заключено 5394 льготных договора на нежилые помещения, на их долю приходится 46% арендуемого нежилого фонда, т.е. около 1,3 млн кв. м). При этом среди льготников, которые должны платить лишь 5 или 10% от рыночной ставки арендной платы, масса должников. Известна и другая проблема: помещения, полученные на льготных условиях, порой сдаются в субаренду без должного оформления и превращаются в "кормушку".

Новый подход подразумевает, что в бюджете Петербурга на очередной финансовый год будет закладываться лимит средств, которые город готов выделить на льготы по аренде. Таким образом, вместо расчета арендных ставок с помощью коэффициентов социальной значимости (Кс) планируется давать арендаторам-льготникам прямые дотации. Прежняя практика сохранится в течение двух лет после принятия закона для арендаторов, у которых ранее были заключены договоры с применением Кс (согласно последней редакции закона "О порядке определения арендной платы за нежилые помещения...", принятой в июле 2003 года, социально значимыми признаются 22 вида деятельности). Новые же договоры будут заключаться уже без каких-либо льгот, хотя при этом предусматривается возможность получить дотацию в рамках бюджетного лимита "выпадающих доходов".

Механизм отсутствует

Однако как определять этот лимит, законопроект не указывает. Более того, в предложенном пакете документов нет главного - четко прописанного, понятного и прозрачного механизма предоставления льгот по новой системе. Чиновники КУГИ, ссылаясь на незавершенную еще проработку "технических вопросов", путано объясняют, как на практике будет решаться вопрос получения дотаций. Наиболее вероятной схемой называют выделение льготных лимитов отраслевым комитетам администрации, которые затем будут выступать с предложениями о предоставлении дотаций конкретным организациям, отстаивая эту позицию перед КУГИ и городской комиссией по недвижимости.

"Если отраслевой комитет полагает, что из всех претендентов на эту льготу есть, например, пять, которые действительно ее заслуживают, то вне зависимости от того, первые они в очереди (на бюджетный лимит. - Ред.) или последние, эта льгота будет предоставляться по ходатайству отраслевого комитета, - рассуждает первый заместитель председателя КУГИ Алексей Чичканов. - Я думаю, что критерием должно быть: это реально действующая, работающая организация, которая действительно оказывает такие услуги, если новая - это должна быть организация, заслуживающая доверия".

Взяткоемкость повышается

В отличие от других шагов администрации по увеличению поступлений в бюджет, тотальная отмена льгот по аренде относится к разряду простых решений, которые, по меткому выражению председателя КЭРППиТ Владимира Бланка, всегда ведут к катастрофе, ибо применяются в сложных случаях. А данный случай как раз весьма непрост.

Вполне очевидно, чем может обернуться распределение чиновниками дотаций в ситуации, когда внятно не обозначены приоритеты и критерии. Сергей Андреев, возглавляющий комиссию ЗакСа по образованию, культуре и науке, не сомневается: "Все будет решаться через взятки, независимо от того, кто умнее и лучше. Будет своеобразный тендер - кто больше даст чиновнику. Для удобства решение вопросов передали на уровень комитетов. Не нужно бегать к членам правительства, а просто приходишь в комитет, говоришь, что нужна льгота, и даешь деньги. Этот неприкрытый цинизм омерзителен - раньше систему коррупции хоть чем-то камуфлировали". Обычно тщательно подбирающий слова председатель Контрольно-счетной палаты Дмитрий Буренин заявляет: "Закон по сути своей является коррупционным, поскольку дает чиновникам очень большие права, но при этом не предусматривает ответственности". Кроме того, депутат Андреев считает незаконным ограничение срока действующих договоров двухлетним "переходным периодом": "Договоры об аренде на льготных условиях могут быть заключены и до 2010 года. И Гражданский кодекс не допускает их досрочного изменения в принудительном порядке, если не наступили форсмажорные обстоятельства".

Администрации в любом случае придется что-то придумывать, ибо, как признает даже начальник методического управления КУГИ Ирина Ганус, Бюджетный кодекс РФ запрещает предоставление льгот, в том числе бюджетных дотаций, отдельно взятым структурам. Речь может идти лишь о категориях организаций - как и было предусмотрено прежней редакцией закона.

К разбитому корыту

Создавая условия для роста коррупции, фискальную задачу администрация, скорее всего, как раз и не решит. Во-первых, целый ряд организаций (главным образом некоммерческих), за которые отраслевые комитеты по разным причинам (например, за отказ дать взятку или просто потому, что бюджетного лимита на всех не хватает) не станут ходатайствовать, окажутся не в состоянии платить по полной ставке. Во-вторых, для некоторых из них это окажется просто невыгодным. Так, по словам первого проректора и финансового директора Института иностранных языков Михаила Алексеева, сейчас, чтобы реально пользоваться помещениями, которые его вуз арендует в школах, ему приходится платить не только КУГИ (по официальному договору по ставке, рассчитываемой с Кс, равным 0,1), но еще и самим школам, причем в шесть раз больше официальной ставки (по договору о спонсорской помощи с администрацией Центрального района). Ликвидация льготы будет означать повышение реального коэффициента не до единицы, а до 1,6. При этом арендная ставка окажется выше рыночной. В такой ситуации вузу будет выгоднее арендовать помещения у федеральных организаций (НИИ и др.) или в крайнем случае переехать в обычный бизнес-центр. По словам Алексеева, эта ситуация типична для негосударственных образовательных организаций.

Непродуманная арендная политика после отмены Кс может обернуться массовым отказом от договоров с городом. В результате значительная часть помещений на неопределенный срок выйдет из рыночного оборота (вряд ли кто-то кроме вуза станет арендовать помещение у школы и т.д.). Помимо прямых бюджетных потерь из-за недополученной арендной платы, предсказывается возможность ухода в тень некоторых категорий бывших льготников (особенно в сфере услуг).

А в ситуации, например, с частными учебными заведениями "реформа" может вообще обернуться увеличением затрат города. Председатель Координационного совета негосударственных образовательных учреждений Петербурга (КСНОУ) Наталия Микловас приводит в этой связи весьма интересные подсчеты. Отмена льгот, которыми пользуются сегодня частные школы, принесет бюджету около 79 млн рублей, в случае же увеличения арендной платы и закрытия школ затраты бюджета составят более 300 млн рублей (придется размещать детей в государственных школах, платить зарплату учителям, оборудовать классы и т.д.).

"За счет льготников бюджет не соберет больше, чем получает сегодня. Зато чиновники задушат науку, культуру, образование", - утверждает Сергей Андреев. С этим согласны многие эксперты. "Это будет катастрофа для всех негосударственных образовательных учреждений", - убежден Михаил Алексеев.

Лебедь, рак и щука

Помимо указанных недостатков представленный в ЗакС законопроект демонстрирует несогласованность действий различных структур администрации, отсутствие единой стратегии реформ, концептуального подхода к важнейшим вопросам развития города. Например, согласно подготовленному КЭРППиТ Закону о "вмененке", предполагается стимулировать развитие малого бизнеса в периферийных районах. Но именно в этих районах, судя по заявлениям руководителей КУГИ, планируется в первую очередь увеличивать базовые ставки арендной платы.

Произвольный пересмотр по инициативе города определенных ранее правил игры привносит элемент непредсказуемости в деятельность многих, безусловно, полезных учреждений культуры, науки, образования, затрудняет реализацию намеченных ими планов развития. В результате нарушается заявленная городским правительством и губернатором Валентиной Матвиенко стабильность экономических условий.

Мозги вместо силы

В принципе, стремление администрации повысить эффективность использования городской недвижимости возражений не вызывает. Однако при решении такой задачи нужно действовать последовательно. Прежде всего город должен пересмотреть концепцию управления госсобственностью - необходимо поставить во главу угла регулирующий подход, а не фискальный. Это отвечало бы идеологии правительства Петербурга, да и послания губернатора, которое готовится сейчас в КЭРППиТ.

Осмысленное управление госсобственностью может быть весьма полезным при решении важных городских проблем. К примеру, пора наконец отменить льготы по аренде земли для промышленных предприятий, особенно в центральных районах города (речь идет о пресловутых понижающих коэффициентах и регрессивной шкале). Это принесет бюджету на порядок больше доходов, чем отмена льгот, например, некоммерческим организациям. А главное - появятся реальные экономические механизмы для освобождения территорий и, соответственно, их более эффективного использования бизнесом. О необходимости создать такие механизмы давно говорят вице-губернатор Михаил Осеевский и председатель КЭРППиТ Владимир Бланк.

Аренда могла бы стать и эффективным инструментом оздоровления ситуации на рынках и устранения недобросовестной конкуренции. Около трети выпадающих доходов по аренде объектов нежилого фонда приходится на льготы организаций, собственником имущества которых является Федерация или Санкт-Петербург. В том числе это более 400 ГУПов, расстаться с которыми не удается и новой администрации города (см. "Эксперт С-З" 9 от 8-14 марта 2004 года). При этом существует недопустимая ситуация, когда государственные аптеки, работая хуже частных, удерживаются на плаву в значительной мере благодаря тому, что платят всего 10% за занимаемые помещения. Транспортные ГУПы оплачивают 5% базовой стоимости аренды, получая еще одно существенное преимущество перед частными перевозчиками. Наконец, негосударственные образовательные учреждения, лишаясь льгот по аренде, оказываются явно в неравных условиях с государственными вузами, которые ничего не платят за недвижимость, находящуюся в их оперативном управлении (хотя при этом активно занимаются всевозможной коммерцией).

Вместо того чтобы устранять все эти вопиющие диспропорции, искажающие рыночные механизмы и наносящие интересам города гораздо больший ущерб, чем льготы социально значимых организаций, КУГИ предпочитает идти простейшим путем. Впрочем, чиновников можно понять: гораздо легче взвинтить аренду для частных школ и организаций инвалидов, чем посягнуть на экономические интересы ГУПов и директоров полуживых заводов или НИИ, процветающих за счет бесконтрольной сдачи в субаренду занимаемых площадей. Вот и получается, что администрация, как говорится, ловит брюнетов, а не бандитов. Между тем при грамотном, регулирующем подходе к управлению недвижимостью можно повысить поступления и от социально значимых организаций. Для этого разумнее всего вступить в переговоры с их объединениями - КСНОУ, ГАОРДИ (Ассоциация организаций родителей детей-инвалидов) и т.п. По словам их руководителей, такие организации понимают нужды бюджета и некоторые из них (способные зарабатывать своей деятельностью) согласны увеличить арендные платежи, но величина такого повышения должна быть результатом компромисса, а не тупого административного насилия.

Конечно, необходимо осуществлять четкий контроль за организациями, пользующимися льготами. Возможно, следует также скорректировать технологию их предоставления и даже лишить льгот некоторые виды деятельности (например, те, где организации уже способны неплохо зарабатывать и проживут без такой господдержки). Но все это должно стать предметом тщательной совместной работы различных структур администрации, депутатов ЗакСа и общественности.

Вообще говоря, грамотное решение проблемы льгот по аренде должно быть увязано с концепцией "Программы социально-экономического развития Санкт-Петербурга на период до 2008 года", где помимо прочих "евростандартов" следует предусмотреть и соблюдение существующих в развитых странах норм поддержки структур гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций в сферах науки, культуры, образования, здравоохранения и т.п. Без этого европейское качество жизни для петербуржцев обеспечить не удастся.

Санкт-Петербург