Недавние повышения тарифов напомнили обществу, что естественные монополии надо не только реструктурировать, но и регулировать. Реструктуризация позволит выделить из существующих монополий конкурентные составляющие. Однако после этого и в электроэнергетике, и в газовой промышленности, и в железнодорожном транспорте останутся собственно естественно-монопольные компоненты, цены которых не только можно, но и необходимо регулировать. При этом целью регулирования не может быть ограничение инфляции (в конце концов, для этого есть инструменты денежно-кредитной политики). Главные задачи тарифной политики - перераспределение монопольной ренты в пользу потребителей и предоставление монополиям стимулов и ресурсов для повышения эффективности.
Эти задачи совсем не из легких и недавно созданному Единому тарифному органу (ЕТО) не позавидуешь. Пока что система регулирования в лучшем случае отсутствует, а в худшем - не дает стимулов для снижения издержек. До кризиса 1998 года работала система ежеквартального пересмотра тарифов. Тарифы назначались на уровне издержек плюс фиксированный процент для возобновления основных фондов. Таким образом, естественные монополии были заинтересованы в завышении издержек и увеличении непрозрачности. После кризиса ситуация несколько изменилась. Хотя система и не была формально пересмотрена, тарифы росли медленнее и реже - их повышения определялись не по формулам, а в результате переговоров с правительством. Эта система также не давала эффективных стимулов. Высокие издержки служат козырем на переговорах - правительство рассматривает состояние дел в отрасли и в случае увеличения издержек повышает тарифы. Монополисты понимают, что если им удастся снизить издержки, то в следующем году тарифы будут соответствующим образом понижены.
Для создания стимулов к повышению эффективности во многих странах используется альтернативный метод регулирования - ценовой потолок (price cap). Сущность его проста - средний тариф монополиста в реальном выражении не имеет права расти быстрее заданного темпа. Как правило, последний назначают таким образом, что тарифы монополии растут медленнее индекса потребительских цен, например на 2 или 3% в год. Впрочем, и сама величина опережения или отставания имеет второстепенное значение. Главное же - регулирующий орган и монополист обязуются придерживаться формулы в течение длительного периода времени. Тогда монополист имеет все стимулы снижать издержки, ведь каждый сэкономленный рубль поступает в его карман. Рост тарифов определен формулой и не зависит от издержек. При этом регулирующий орган экономит огромные ресурсы на мониторинге - больше не надо проверять финансовые потоки и инвестиционные планы монополии. Другое преимущество этой модели состоит в том, что потребители услуг монополиста получают предсказуемые цены на несколько лет вперед.
Конечно, реализовать долгосрочную договоренность о тарифах трудно. И у государства, и у монополиста будут возникать стимулы к пересмотру контракта. Если монополисту удастся существенно повысить эффективность, у правительства и потребителей возникнет искушение понизить тарифы. Если монополист считает, что правительство не сможет устоять перед этим соблазном, то стимулы к инвестициям будут уничтожены. Что де-факто будет означать возврат к затратной модели ценообразования.
Не менее опасна ошибка и "в другую сторону". Если издержки монополиста будут выше ожидаемых, то он столкнется с угрозой банкротства (как это случилось, например, в Калифорнии два года назад). Более того, если не пересмотреть тарифную формулу в сторону повышения, то и банкротство не спасет - ценность компании при данной тарифной политике будет равна нулю, и на конкурсных торгах ее никто не купит. Поэтому обычно в случае банкротства формулу price cap действительно пересматривают, но обязательным условием пересмотра является смена собственника или, в случае государственной собственности, хотя бы менеджмента.
Остаются два вопроса - как установить начальный уровень тарифов и как выбрать реальный темп роста тарифов? Более низкий начальный уровень компенсируется более высоким темпом роста, то есть вопросы взаимосвязаны, но ответить на любой из них очень трудно, особенно в России. Во-первых, не вполне понятно, насколько сегодняшние тарифы справедливы, завышены или занижены. Очевидно, что они ниже мировых цен, но в России существенно дешевле многие факторы производства, в частности труд. Во-вторых, существенная часть издержек одной естественной монополии непосредственно зависит от тарифов другой - электростанции работают на газе, а уголь перевозится по железной дороге. Поэтому надо определять тарифы не для каждой естественной монополии, а для всех сразу, что, по идее, и послужило основанием для создания ЕТО.
Все вышесказанное относится как государственным, так и к частным естественным монополиям. Это особенно важно, так как частные локальные естественные монополии неизбежно возникнут в ходе реформы жилищно-коммунального хозяйства. При этом сама приватизация естественных монополий и лицензии на осуществление монопольных услуг дают дополнительную возможность честного определения справедливых тарифов. Можно продать с аукциона либо саму монополию, либо право на ее управление. Тогда, если тарифы оказались завышенными, покупатель заплатит большие деньги за возможность собирать эти тарифы с покупателей. Вырученные средства государство может использовать, например, для компенсации издержек всех или отдельных категорий потребителей. Впрочем, этот механизм требует проведения честного и конкурентного аукциона.
