Корсет для бюджета

Сергей Журавлев
23 июля 2012, 00:00

Возвращаемое Минфином в практику бюджетного планирования правило распоряжения нефтегазовыми доходами позволит ограничить зависимость от них федеральной казны. Однако власти пока не пришли к консенсусу о том, какой дефицит бюджета Россия может себе позволить

Рисунок: Игорь Шапошников

Падение нефтяных цен на 35 долларов за баррель за апрель—июнь (в среднегодовом исчислении оно означало бы сокращение годовых доходов федерального бюджета более чем на 2 трлн рублей, или 17% запланированных на текущий год бюджетных расходов), похоже, оказало весьма отрезвляющее воздействие на российские власти. В Бюджетном послании, оглашенном президентом РФ как раз в тот момент, когда цена достигла дна (в июле на фоне нового витка эскалации ближневосточной напряженности она несколько повысилась, и в конце прошлой недели фьючерсы на баррель североморской марки Brent торговались уже почти по 108 долларов), центральное место было уделено бюджетному правилу, которое предстоит ввести со следующего года.

Что меняется?

Назначение правила — по возможности страховать бюджет от перепадов нефтяных цен, для чего предлагается рассчитывать использование нефтегазовых доходов исходя из цены на нефть за последние пять лет (период усреднения будет расти, и к 2018 году достигнет десяти лет). Избыток нефтегазовых доходов против плана будет направляться в Резервный фонд, а недостаток — черпаться оттуда. Объем Резервного фонда будет ограничен некоторым пределом (пока официально не названным, ранее премьер Дмитрий Медведев говорил о предлагаемом экспертами варианте 7% ВВП), и если случится так, что этот объем будет достигнут, то избыточные доходы от нефтегазового богатства пойдут в Фонд национального благосостояния.

Предлагаемое бюджетное правило можно рассматривать как шаг в сторону более консервативной финансовой политики по сравнению со сложившейся в послекризисный период практикой, когда параметры бюджета считаются от прогнозной цены нефти. Однако пока Бюджетное послание оставило в части использования нефтегазовых доходов больше вопросов, чем ответов. Во-первых, какой дефицит бюджета против рассчитанных от цены отсечения доходов будет считаться допустимым? В «Стратегии-2020» появлялась предельная цифра 2,5% ВВП, покрываемая размещением гособлигаций, притом что нефтегазовый фонд одновременно мог бы и пополняться, однако сохранится ли эта цифра, пока непонятно. Минфин считает, что России необходимо выйти на ненефтегазовый дефицит бюджета в размере 7% ВВП, а в перспективе сократить его до 5%, и, возможно, расходы будут считаться исходя из какой-то «дорожной карты» по этому показателю. Но не ясно, сможет ли предлагаемое правило обеспечить последовательное движение к намеченной цели.

Во-вторых, это правило даст возможность продолжить накопление ФНБ лишь при перманентном росте реальной цены на нефть. Возможно, так и будет происходить, а может быть, и нет. В этом смысле прежнее бюджетное правило, введенное с 2008 года и приостановленное в кризис, предусматривавшее распределение доходов в соответствии с долями ВВП, было гораздо более осмысленным, так как четко прописывало роль ФНБ — доходы от инвестирования средств этого фонда должны были заместить нефтегазовые доходы по мере исчерпания запасов нефти. Теперь же ФНБ непонятно почему увязывается с трансфертами в Пенсионный фонд, к которому он, в общем-то, не имеет прямого отношения. Правда, преимущество вводимого теперь правила в том, что оно позволяет в большей мере адаптировать использование нефтегазовых доходов к перманентному повышению цен, тогда как правило, основанное на долях ВВП, в этом случае могло бы увести неоправданно большую долю таких доходов в сбережения.

В-третьих, опора на более консервативный прогноз нефтегазовых доходов при одновременном ограничении дефицита бюджета означает, что расходы правительства придется поджать. В одобренных правительством в начале июля основных параметрах бюджета на ближайшую трехлетку, составленного уже с учетом бюджетных правил, дефицит бюджета РФ в 2013 году ожидается в размере 1,5% ВВП, в 2014-м — 0,7%, а к 2015 году предполагается, как и обещалось ранее, выйти на бездефицитный баланс доходов и расходов. При этом ненефтегазовый дефицит останется все еще на довольно высоком уровне. В 2013 году он составит 10,1% ВВП, а к 2015 году снизится до 8,6%.

При этом все взятые ранее обязательства государства будут выполнены (речь идет о так называемых мандатных, неснижаемых расходах бюджета, составляющих по оценке главы Минфина Антона Силуанова, до 80% всей суммы расходов). Поскольку расчетная цена нефти будет понижена, это означает снижение всех прочих (дискреционных) расходов против параметров действующей бюджетной трехлетки.

Бюджетное послание не указывает, за счет каких бюджетополучателей это сделать, повторяя привычные мантры о необходимости большей эффективности расходов казны. Минфин в этом вопросе более конкретен, предлагая сократить уже в будущем году на 86 млрд рублей дефицит Пенсионного фонда, не обсуждая при этом ни вопросов снижения ставок страховых взносов, ни повышения пенсионного возраста. Среди мер, которые предлагает Минфин, в частности, изменение подходов к вопросу о том, кто должен оплачивать выход граждан на досрочную пенсию. Минфин предлагает переложить это бремя с государства на работодателей. У ведомства есть предложения и по сокращению числа военнослужащих. Федеральный бюджет намерен также снижать расходы таким статьям, как образование, здравоохранение и спорт, — их финансирование будет в большем объеме возлагаться на региональные бюджеты. По словам Медведева, с 2013 года госпрограммы по этим позициям будут субсидироваться из федерального бюджета по принципу «одна программа — одна субсидия», а соответствующие функциональные полномочия делегироваться субъектам федерации с закреплением за ними доходных источников.

Расходы: много и с опережением

Уровень расходов федерального бюджета на протяжении первого полугодия остается высоким. Хотя по итогам полугодия зафиксирован профицит бюджета (247,4 млрд рублей, 0,9% ВВП), это явление в значительной мере сезонное. С исключенным сезонным фактором бюджет остается дефицитным (0,6–0,7% ВВП). Нефтегазовых доходов, полученных при средней цене Brent 113,5 доллара, не хватает для покрытия ненефтяного дефицита, стабильно составляющего в последние месяцы 12 с небольшим процентов ВВП (тоже с исключенной сезонностью расходов).

Расходы бюджета первого полугодия увеличились против аналогичного периода прошлого года на 29,3%, или, в сопоставлении с ВВП, — на 2,6 п. п. Наиболее крупной статьей бюджета остаются расходы на пенсии и пособия (6,9% ВВП без учета собственных доходов Пенсионного фонда и ФСС за счет страховых сборов, см. график), наиболее быстрорастущими — на образование (65%), здравоохранение (60%), военные (58%) и полицейские нужды, включая ФСБ (44%). Правда, расходы по первым двум статьям на уровне федерального бюджета маленькие, и рост их в значительной мере пришелся на предвыборный период. Быстрый рост двух других позиций отражает запланированные ранее военную реформу и модернизацию силовых структур.

Антикризисный бюджет

В связи с возникавшими из-за падения нефтяных цен рисками не уложиться в запланированный дефицит бюджета правительство в начале июля внесло в Госдуму проект «антикризисного» закона, расширяющий его полномочия по использованию Резервного фонда в текущем году. Действующая временная поправка к Бюджетному кодексу разрешала правительству без внесения поправок в бюджет направлять средства Резервного фонда на сокращение долговых обязательств и заимствований, а также на предоставление межбюджетных трансфертов государственным внебюджетным фондам с возможностью превышения общего объема расходов федерального бюджета.

В законопроекте предлагается расширить полномочия правительства и без внесения изменений в Закон о федеральном бюджете разрешить ему использовать при необходимости средства Резервного фонда на поддержку стабильности российской экономики, финансового рынка, рынка труда, социальное обеспечение населения и другие меры социальной политики (это эвфемизм для пособий по безработице) в пределах 5% общего объема расходов на эти цели. Одновременно общий размер использования средств Резервного фонда и средств, подлежащих перечислению в Резервный фонд, ограничивается на текущий год 200 млрд рублей.

В целях поддержания стабильности банковской системы и защиты законных интересов вкладчиков и кредиторов банков в 2012 году в случае ухудшения экономической конъюнктуры предполагается осуществить дополнительную капитализацию банков путем обмена облигаций федерального займа (ОФЗ) на привилегированные акции кредитных организаций. Эту меру предполагалось использовать еще в ходе антикризисных мероприятий 2008–2009 годов, но тогда необходимости в ней не возникло, поскольку «кризис плохих ссуд» не получил ожидавшегося развития. Сейчас законопроект предоставляет правительству право провести эмиссию ОФЗ с постоянным купонным доходом в объеме до 150 млрд рублей по номинальной стоимости со сроком погашения в 2022 году и их размещением путем заключения договора мены на акции кредитных организаций.

Предложения также предусматривают право правительства РФ в 2012 году определять предельные объемы и основные условия размещения средств Фонда национального благосостояния на депозиты во Внешэкономбанке в целях реализации антикризисных мер (очевидно, это поддержка фондового рынка на случай повторения ситуации с маржин-коллами четырехлетней давности и все той же капитализации банков). Нетрудно видеть, что все обозначенные меры разработаны с учетом опыта предыдущего кризиса — правительство решило заблаговременно подготовиться к его повторению, если вероятный выход Греции (или кого-то еще) из еврозоны приведет к тому же эффекту, который в сентябре 2008-го вызвало банкротство Lehman Brothers.