Национальный стандарт
В сентябре прошлого года, по итогам совещания по развитию дальневосточных городов, президент России Владимир Путин дал несколько поручений, связанных с мастер-планами. Первое — разработать и утвердить единые требования к структуре и содержанию документа, второе — обеспечить интеграцию мастер-планов развития городов в законодательство Российской Федерации о градостроительной деятельности, третье — разработать и утвердить квалификационные требования к разработчиками. Причем первое поручение требовалось исполнить к 1 апреля.
Национальный стандарт мастер-планов был разработан ВЭБ.РФ и КБ «Стрелка» еще в сентябре прошлого года. На его основе Минстроем России совместно с Минвостокразвития России и ДОМ.РФ были сформированы методические рекомендации для разработки мастер-планов городов ДФО.
Документ состоит из трех «книг»: «Видение российского города будущего», «Структура и содержание мастер-плана города», «Механизмы разработки и внедрения мастер-плана». Таким образом, он охватывает целый спектр важных вопросов, связанных в мастер-планирование, что и привело к успеху его пилотного применения.
Отметим, что отсутствие формальных стандартов не помешало разработке мастер-планов для ряда городов. Однако при кратном росте объемов работы — напомним, президентом поручено создать еще 200 мастер-планов — потребовалось формализовать требования к документу.
«При поддержке ВЭБ.РФ разработаны стратегические мастер-планы ряда городов Дальнего Востока. А в этом году мы работаем над созданием мастер-планов для опорных населенных пунктов Арктической зоны. Нацстандарт — это первые, но важнейшие шаги по выработке единых подходов к структуре и содержанию мастер-планов развития городов. Рассчитываем, что документ позволит оптимизировать процессы разработки и внедрения мастер-планов, а также обеспечить высокое качество и комплексность разрабатываемых документов на всех уровнях», — говорит исполнительный директор ВЭБ.РФ Тимур Бойтемиров.
В 2023 г. методические рекомендации для городов ДФО, сформированные на основе нацстандарта, были распространены и на разработку мастер-планов опорных населенных пунктов Арктической зоны. Так что пилотное применение нацстандарт уже во всех смыслах прошел.
Расшифровка города
В определении нацстандарта сказано, что это «методический документ, устанавливающий рекомендации по разработке и реализации стратегии городского развития (мастер-плана), определяющий структуру, состав и методы разработки с учетом индивидуальных особенностей городов России и лучших международных практик».
Документ носит рекомендательный характер и выполняет роль методички для разработчиков и даже своего рода учебного пособия для самого широкого круга муниципалитетов и небезразличных горожан .
«В ходе сессий по вовлечению, без которых обычно не обходится ни один мастер-план, часто приходится сталкиваться с недоверием жителей к любым проектам развития, — рассказала „Эксперту“ Ксения Титова, руководитель проектного офиса „ПроГород“ (входит в ВЭБ.РФ), — Более глубокое понимание процессов, на мой взгляд, позволит избавиться от подобного недоверия, тем более что мастер-планирование — это помимо всего прочего еще и образовательный процесс, где все вовлеченные стороны — власть, бизнес, экспертное сообщество, просто жители — могут чему-то друг друга научить. Стандарт написан довольно простым языком, и читать его точно легче, чем генпланы или правила землепользования и застройки (ПЗЗ), хотя они, казалось бы, касаются самого важного — частной собственности на землю. Сегодня, увы, никакой методической, разъяснительной работы с горожанами не ведется, так что наш стандарт частично решает и эту проблему».
Очевидно, не каждый читатель сможет осилить все три книги нацстандарта, особенно последнюю, о механизмах внедрения и разработки мастер-плана: она адресована все-таки профессиональным разработчикам. Но первые две действительно организованы так, что сразу становится понятно главное. Так, в первой книге не просто дается определение, что такое видение развития города, но и объясняется, как развитие связано с его типом.
Все города разделены на 7 типов по признаку центральности, то есть роли в системе расселения и способности обеспечить жителей тем или иным объемом мест приложения труда, мест отдыха, сервисов и услуг. Определение типа с присущими ему вызовами и потенциалами — только начало. Каждому российскому городу присвоен свой уникальный шифр, в котором также отражены социально-экономические и природно-климатические параметры, а также характеристики особой значимости (исторической и геостратегической). Отыскав в списке свой город и прочитав его шифр, любой человек сможет в самом общем виде набросать примерную стратегию его развития.
Скажем шифр 2.С=Vснпв.* на первый взгляд кажется абракадаброй. Но на деле прочитывается легко. Перед нами межрегиональный центр (тип 2) со сбалансированной экономикой © и стабильной демографической ситуацией (=). Он находится в условно благоприятной климатической зоне (V), но при этом подвержен рискам землетрясений (с — сейсмика), наводнений (н), лесных пожаров (п) и воздействию сильных ветров (в). Имеет геостратегическую значимость (*). Если что, речь о Владивостоке. Не нужно быть профессиональным городским планировщиком, чтобы, прочитав шифр, задуматься о том, что хорошо бы межрегиональный центр с благоприятным климатом и геостратегической значимостью из стабильного превратить в растущий город и заодно снизить природные риски. Весь вопрос — как? А вот тут уже нужно быть профессионалом, но ведь общий вектор развития понятен.
Структура найдена
Структуре и содержанию мастер-плана, как ясно из названия, полностью посвящена вторая книга стандарта. В этой структуре выделено 7 разделов. Такое же число разделов, но существенно отличающихся по содержанию, назвал и Григорий Мустафин, главный архитектор Института Генплана Москвы, принимавший участие в стратсессии. Институт постоянно обновляет свой внутренний «Аналитический атлас разработки мастер-планов», где подробно разбирается в том числе их структура. По словам Мустафина, в любом мастер-плане действительно можно выделить несколько основных разделов, которые Институт Генплана Москвы предлагает структурировать иначе, чем в нацстандарте: это анализ внешнего контекста города, его комплексная внутренняя оценка, видение и миссия развития, сценарное планирование, основные направления развития, ключевые проекты и последняя часть — дорожная карта, механизмы реализации, источники финансирования.
Это структура универсальна. Но если говорить о ее законодательном закреплении, то очевидно, что все будет зависеть от типа города: для мастер-планов крупных национальных и межрегиональных центров, вероятно, придется закрепить обязательное наличие всех семи разделов, в нецентральных городах — лишь какую-то их часть. Правда, с точки зрения интеграции мастер-плана в правовое поле вопрос его структуры и содержания все-таки не первостепенный.
По мнению Мустафина, самая первая рекомендация — обозначение мастер-плана в налоговом законодательстве как целевой статьи расходов в бюджете. При этом понятно, что большая часть средств может поступать из внебюджетных источников — успешными сегодня оказываются мастер-планы, за проектами которых стоят серьезные частные инвесторы, как, например, в Дербенте.
«В этой связи вторая рекомендация, — говорит Мустафин, — выпуск справочника по определению стоимости разработки и реализации мастер-планов, чтобы не было ситуаций, когда один документ стоит, например, 15 млн рублей, а другой 150 млн. Ну и третье — закрепление мастер-плана в 172-ФЗ как стратегического документа развития, который может разрабатываться наряду с со стратегией социально-экономического развития или вместо нее. При этом важно определить, какую часть генплана может заменить собой мастер-план». И уже после этого переходить к законодательной фиксации структуры и наполнения документа.
В ходе стратсессии высказывались и другие мнения. Например, по словам Владимира Калинкина, директора Департамента градостроительной деятельности и архитектуры Минстроя России, мастер-план будет интегрироваться прежде всего в Градкодекс РФ — в составе материалов обоснования генерального плана. При Минстрое уже создана рабочая комиссия по внедрению мастер-плана в федеральные нормативно-правовые акты.
Работа над тем, чтобы города вступили с мастер-планами в законные отношения, в любом случае продолжится. Из каких частей должен состоять документ, уже определились. До конца года необходимо найти ему место среди других документов стратегического или территориального развития, хотя бы потому, что некоторые из недавно предложенных, что называется, «не полетели» — например единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования, объединивший генплан с правилами пользования и застройки. По данным Минстроя, взяться за его разработку рискнул только один регион, по данным Минэка — три. Мастер-планы же сегодня разрабатываются сотнями и впереди, если вспомнить послание Президента Федеральному собранию, предстоит подготовка еще минимум 200 таких планов. При всей гибкости документа единые правила игры здесь точно не помешают.
