Разрабатывая главный земельный документ, правительство собиралось достичь нескольких целей. Введение частной собственности на землю должно было повлечь за собой создание рынка земли, развитие на селе различных форм кредитования, в частности, ипотечной, под залог земли. Кроме финансово-кредитных последствий должны были появиться и социально-экономические, такие, как увеличение числа фермеров, сознательных частников, настоящих хозяев, которые эффективно используют землю, повышают ее плодородие. Но из всех задач за полтора года действия Земельного кодекса, пожалуй, только одну можно считать решенной - с 1 января 2005 года будет отменена субаренда земель сельскохозяйственного назначения.
Цена без рынка
Для разрешения проблем в сфере земельных отношений, привлечения инвестиций в сельское хозяйство, в июне 2003 года принят Земельный кодекс, стоивший отставки Имангали Тасмагамбетову. Бывший премьер категорически не согласился с предложениями мажилиса о передаче земли в частную собственность по символической цене и продлении субаренды до 2007 года. Правительство в лице Агентства РК по управлению земельными ресурсами (АУЗР РК), Министерства сельского хозяйства настаивало на продаже земли по полной кадастровой стоимости и немедленной отмене субаренды. В конфликт вмешался президент страны, настоявший на принятии компромиссного варианта - продажи земли по полной кадастровой стоимости и продлении субаренды до 1 января 2005 года. Коллизия происходила от законодательной непоследовательности. Депутаты парламента прошлого созыва считали, что Земельный кодекс должен логически продолжать действие закона "О земле", правительство же настаивало на резкой смене курса.
После принятия закона "О земельной реформе" от 1991 года всем сельским жителям были розданы условные земельные доли. Тогда было выдано 2,3 млн соответствующих свидетельств. В 1994 году указами президента обладателям права на условную земельную долю было разрешено их продавать, дарить, сдавать в аренду и под залог. В 2001 году государство передумало и заменило право постоянного землепользования на временное, сроком до 49 лет. Земельный кодекс от 2003 года расставил другие акценты. Согласно кодексу, обладатели условных земельных паев арендуют участки у государства. И хорошо, если они сами ведут на них хозяйство. Если же они находятся в управлении у ТОО, АО, кооператива, то это уже считается субаренда, которую, согласно правительственному варианту Земельного кодекса, надо было срочно расторгнуть.
Обладателям условных долей разработчики законопроекта предложили на выбор три варианта. Первый - выкупить землю по кадастровой стоимости, то есть по безумной цене. Второй - вести крестьянско-фермерское хозяйство. Третий - передать свое право на условную земельную долю в качестве вклада в уставной капитал хозяйствующих субъектов. Как определить количественный эквивалент праву, предлагалось решать на месте.
В результате продажи земель сельхозназначения в частную собственность государство планировало получить примерно 1150 млрд тенге, или 8 млрд долларов. Однако агентство предполагало, что условные земельные доли единовременно сможет выкупить максимум 1% их владельцев, поскольку покупательная способность жителей села крайне низка.
Комплекс поправок, инициированных бывшим депутатом Хайратом Шалабаевым и поддержанный большинством нижней палаты, был направлен на скорое развитие рынка земли и упрощение ряда манипуляций с условными земельными долями (УЗД). Вернее, с правом на условную земельную долю.
Мажилисмены настаивали на продаже земли за символическую цену, поскольку это решало все проблемы со вступлением в различные ТОО, АО, ПК, с кредитованием. Однако продажа условных земельных долей по доступной цене создавала массу хлопот Агентству РК по управлению земельными ресурсами. Поскольку требовался выдел участка в натуре. По мнению разработчиков, кроме огромных финансовых затрат на электронный кадастр, землеустроительные и оценочные работы, это могло повлечь за собой разрушение сформировавшихся хозяйств. Кроме того, депутаты нижней палаты не видели ничего страшного в самой субаренде. Это бы являлось логичным продолжением предшествующих законов, когда паями наделялись все жители села - и бюджетники и пенсионеры, заведомо не имеющие возможности самостоятельно обрабатывать землю.
По мнению депутатов, такой подход способствовал бы быстрейшему созданию рынка земли. "Рынка не может быть без его участников. Да, руководители, владельцы крупных сельхозформирований за бесценок приобретут земли. Но, во-первых, многим удобнее арендовать сельхозугодья и не замораживать деньги. А во-вторых, владельцы условных земельных долей приобретут реальные участки, которые смогут продать, заложить, и рынок земли заработает", - считает г-н Шалабаев.
Покончить с субарендой
Одним из главных аргументов руководителей Агентства по управлению земельными ресурсами при отстаивании немедленного запрета субаренды был тот, что, по их мнению, в субаренду землю в основном сдают "асфальтовые крестьяне" - ловкие городские жители, оформившие на себя большие наделы. Отчасти это так. "Первый закон о земле страдал безграмотной идеологией с точки зрения социальных проблем, экономики, логики - когда раздавали паи. Вместо того, чтобы платить нормальную зарплату и пенсии, мы им нарезали землю. Знали же, что они обрабатывать ее не смогут. Не надо было дробить совхозы, колхозы. Хочешь быть фермером - выделяйся, работай. А теперь человек привык - это его собственность. Попробуй, забери", - считает депутат мажилиса Еркин Рамазанов.
По данным Агентства по управлению земельными ресурсами, на конец 2002 года из 2,3 млн условных земельных долей 29% находилось в крестьянских фермерских хозяйствах, 28% отдано в аренду, 22% - в совместном землепользовании в ТОО, АО, ПК, 18% - не востребованы и переданы государству, 3% - переданы или проданы. По исследованиям ЮСАИД, 22%, которые переданы в уставные капиталы ТОО, АО, ПК - это доли бывших руководителей, членов правления совхозов, колхозов, 29% - УЗД, ставших фермерами, бывших специалистов хозяйств, которым была доступна сельхозтехника, а 28% долей, переданных в субаренду, принадлежали бюджетникам, пенсионерам.
К 1 ноября 2004 года, по данным Агентства по управлению земельными ресурсами, 99% владельцев условных земельных долей расторгли договоры субаренды. При этом 10% отказались от права землепользования, и лишь только один (!) владелец выкупил УЗД в частную собственность.
Ограниченная ответственность
Особая проблема возникает при передаче прав на условную земельную долю в уставной капитал ТОО. Право на УЗД - это право на участок земли определенной площади, которая не выделена на местности, а потому точную стоимость ее, с учетом балла бонитета, экономической оценки, определить невозможно. Однако даже по средним показателям сумма получится значительной. Если все владельцы УЗД пожелают оформить свои паи по государственной стоимости как часть уставного капитала ТОО, то размеры его увеличатся в сотни раз. А это - перерегистрация, налоги. Тогда руководители товариществ выделяют 15-20% уставного капитала на всех участников предприятия, занижая цену земли, объявленную правительством. Соответственно при выходе из ТОО гражданин не получит денежного эквивалента участка в первоначальном размере.
Для руководителей товариществ, при оформлении массы новых участников возникают непреодолимые законодательные препоны. На селе наиболее распространенная форма хозяйствования - это ТОО. В результате внесения прав на условные земельные доли в уставной капитал товарищества, участниками становятся сотни человек. При этом владельцы долей - не всегда жители села. По закону о товариществах, все сделки, договоры производятся с согласия двух третей участников или при наличии нотариально заверенных доверенностей. Нотариусов в селах, да и в райцентрах практически нет, что затягивает принятие решений и требует огромных денежных затрат. Выходом была бы возможность ведения реестра, как в акционерных обществах. Однако это осуществимо лишь для тех ТОО, которые преобразованы из АО.
По этой, и не только, причине руководители сельхозформирований отказывают в приеме в члены товариществ и обществ. Соответственно УЗД, которые владелец не может обрабатывать сам, с 1 января 2005 года отойдут в специальный земельный фонд. После чего крупные сельхозпроизводители начнут арендовать землю у государства. Особая комиссия из представителей акимата, райкомземов будет решать кому, на сколько и какой участок дать в аренду.
"Многие владельцы ТОО не хотят брать к себе в совладельцы пайщиков с их правом аренды. Они говорят, что лучше будут обеспечивать социальную защищенность людей, но бизнес вести самостоятельно, поскольку любое решение надо принимать коллективно, собранием пайщиков. А они сегодня пришли, завтра не пришли. А если принятое решение вдруг не дало положительного эффекта - будет недовольство пайщиков", - замечает сенатор Евгений Аман, около тридцати лет проработавший в сельском хозяйстве.
Мажилисмен Еркин Рамазанов, также связанный с агробизнесом, обращает внимание на другую законодательную нестыковку: "По сути, ТОО с земельными паями превращаются в АО, а по содержанию, по возможностям работают в рамках закона о товариществах. Для товаропроизводителя ТОО с сотнями пайщиков - это неуправляемая фирма. Некоторые ТОО перестали брать обладателей права аренды в уставной капитал специально. Они ждут нового года, когда право аренды у граждан закончится и перейдет к государству. Тогда они спокойно арендуют ее у государства, вместо того, чтобы брать на равных в ТОО еще кого-то, а потом с ними работать. Право на аренду мы нарисовали, но оно не работает".
Получилось ничего
Что получилось в "сухом остатке" от реализации Земельного кодекса? "Если говорить о рынке земли, то его нет. Он не заработал. Поскольку с точки зрения экономической целесообразности нет смысла выкупать землю по установленным правительством ценам. Мы предполагали, что при такой цене рынка земли не будет. Если нет рынка земли, то мы не знаем цену земли, и говорить об ипотечном кредитовании под залог земли не приходится. То, что мы декларировали, мы просто похоронили, - отмечает Еркин Рамазанов. - Политические игры вокруг земли запутали людей. Когда принимался Земельный кодекс, провозгласили частную собственность на землю. Ну, решили так решили. Надо было идти до конца. А получилось половинчатое решение. Правительство ввело понятие частной собственности, но никаких условий для этого не создало".
С ним согласен и Евгений Аман, замечая, что при отсутствии частной собственности на землю, банки дают кредиты в отдельных случаях лишь надежным сельхозформированиям, но оценивают землю по-своему. Он считает, что рыночная цена на землю, возможно, станет устанавливаться после череды банкротств компаний. Ведь 45 тысяч гектаров, выкупленных в частную собственность сельхозугодий на сегодня в стране, - исключение, не влияющее на общую картину. Если же говорить об инвестициях в село, то отсутствие частной собственности на землю не являлось главным препятствием для их появления. Субаренда на 10-15 лет при окупаемости вложений в растениеводство за 5-7 лет, по мнению мажилисмена Булата Абишева, напротив, служила гарантией получения прибыли.
Сомнительна как достижение и отмена субаренды. Вместо граждан, имевших право на условную земельную долю, участки в пользование станет предоставлять государство в лице местного акима и комиссии, которая вряд ли избежит его влияния. "Здесь возникает проблема коррупции. Аким может участки отдать нужным людям. ТОО, которые сейчас не берут к себе владельцев прав на условную земельную долю, наверняка надеются договориться с руководством района. Чтобы этого не было, надо придумать механизм защиты. А вообще, давно надо было принимать закон, как в России, об обороте земель сельхозназначения", - убежден Еркин Рамазанов.
Аргументация о необходимости ликвидации субаренды как института социального иждивенчества, а также повышение конкурентоспособности и удешевления производимой продукции, как считает Бахыт Оспанов, председатель Агентства по управлению земельными ресурсами, выглядит малоубедительной. Поскольку, если говорить о жителях села, в котором базируется ТОО, благоразумный хозяин все равно будет выделять корма, опекать социальную сферу во избежание воровства и вредительства со стороны обиженных граждан. Настоящий аграрий просто не потерпит в своей вотчине разрухи и дискомфорта. Получается, останутся практически те же затраты.
Кроме того, возникает еще один аспект. Около 90% скота выращивается на личных подворьях. Подорожание кормов приведет к снижению поголовья животных или к значительному повышению стоимости продукции животноводства. И, опять-таки, к увеличению импорта мяса. С целью достижения продовольственной безопасности страны это несовместимо. С потерей экономической целесообразности разведения скота народ начнет в поисках работы перебираться в города, пополняя ряды, в лучшем случае, неквалифицированных рабочих.
Одна цель Земельного кодекса - отмена субаренды - достигнута. И все. Цена, объявленная правительством, слишком виртуальна, чтобы заработать. Рынок земли не появился, инвестиции не пошли. Поменялся лишь арендодатель - вместо 628 тысяч граждан им станут комиссии при местных исполнительных органах власти во главе с акимом. Тем не менее, как считает Еркин Рамазанов, продлять субаренду бессмысленно: "У тех людей, у кого нет денег и желания обрабатывать самостоятельно землю, ничего не изменится и через год. Может, и правильно - один раз отрезать..." Его коллега из верхней палаты Евгений Аман невысоко оценивает Земельный кодекс как таковой: "В нем много нестыковок, несовершенств, процедурных ляпов. Надо бы взяться за него и почистить". Но, по его мнению, надо дождаться момента, когда основные положения кодекса будут реализованы, когда субаренда прекратится, другие системные вещи будут реализованы. Наверное, это будет еще нескоро.
