Медвежьи услуги

Тема недели
Москва, 06.10.2003
«Эксперт Северо-Запад» №37 (146)
Качественных сдвигов в сфере теплоснабжения территорий можно достичь, только "железно" обеспечив оплату текущего потребления

Катастрофические события прошлой зимы, когда десятки, если не сотни тысяч людей в различных регионах России неделями жили без отопления при сорокаградусном морозе, подняли проблему теплоснабжения с чисто хозяйственного уровня на политический. Ее уже вовсю используют в губернаторских предвыборных кампаниях, и очевидно, что, если положение будет ухудшаться, она станет мощным фактором борьбы и на предстоящих президентских выборах.

И вот начался очередной отопительный сезон. Ему предшествовала лихорадочная подготовительная деятельность властей всех уровней. Однако ни закачивание в эту сферу огромных средств, ни выволочки местным руководителям от московского начальства не принесли качественных изменений к лучшему. Да и не могли принести, ибо нетронутой остается сама порочная нерыночная система теплоснабжения регионов.

Серьезных результатов здесь можно достичь, только создав рыночные механизмы управления этой сферой. Начинать надо с обеспечения экономической основы - налаживания "железной" оплаты текущего потребления тепла. И сразу после этого - при-влекать внешние инвестиции для модернизации оборудования и снижения затрат (а лучше всего - передать предприятия частному бизнесу, оставив за властями контрольные функции). Пока это не сделано, регионы по-прежнему будут замерзать.

Порочный круг

Муниципальные власти, практически повсеместно управляющие теплоснабжением регионов (за исключением Москвы и Петербурга), загнали эту сферу в порочный круг. Хроническое недофинансирование ремонта и модернизации оборудования привело к чрезвычайной изношенности основных фондов (до 80% в среднем по России) и их технической отсталости. В результате себестоимость услуги, а значит и тарифы, формируемые затратным методом, увеличиваются быстрее, чем доходы потребителей (населения, бюджетных организаций) и дотирующих население муниципальных бюджетов. Из-за этого нарастают неплатежи, следствием чего является продолжающееся недофинансирование основных фондов. Круг замыкается.

К настоящему моменту процессы старения жилого фонда и инженерных сетей зашли так далеко, что для их восстановления нужны колоссальные инвестиции: по расчетам Госстроя, на эти цели российскому ЖКХ необходимо порядка 500 млрд рублей. В то же время, по словам председателя Госстроя РФ Николая Кошмана, общий объем средств, которые способны выделять на эту сферу бюджеты центра и регионов, не достигает и 100 млрд. Понятно, что необходимо привлекать внебюджетные источники финансирования (в первую очередь - для снижения себестоимости услуг, что облегчило бы бремя расходов), но этому препятствует крайне низкая привлекательность этой сферы для частного бизнеса, что в первую очередь обусловлено ее нерентабельностью.

Между тем это противоречит не только специфике рынка (монопольное предоставление услуг и их гарантированный сбыт), но и мировой практике: на Западе бизнес на водо- и теплоснабжении достаточно выгоден, так что годовые обороты частных компаний, работающих в этой сфере, исчисляются миллиардами долларов. У нас же складывается прямо противоположная картина: большинство теплоснабжающих предприятий планово убыточно.

Главный порок здесь - нерыночный подход к управлению ЖКХ. Финансовое управление основного хозяйствующего субъекта в этой сфере - муниципального унитарного предприятия (МУП) - основывается на затратном принципе. Причем разделения затрат по видам, как правило, не существует - в большинстве из опрошенных районных администраций Ленобласти нам не смогли даже назвать стоимость текущего теплопотребления. МУП спокойно может потратить все имеющиеся средства на замену какой-нибудь трубы на теплотрассе, не думая о том, что завтра надо будет закупать топливо для котельной и если денег не хватит, то производство тепла остановится (или температура носителя будет ниже разумных пределов). У муниципалитетов напрочь отсутствует дисциплина платежей за текущее потребление - нет ни отдельной строки в бюджете на эти цели, ни даже понимания абсолютной приоритетности этой статьи расходов. Впрочем, это вполне естественно для "административной экономики", в которой функционирует сфера ЖКХ.

Рудимент социализма

Для выживания нерыночного сектора в рыночном окружении необходима хорошо рассчитанная система бюджетного финансирования. Однако существующая система не удовлетворяет элементарным требованиям - заведомое недофинансирование заложено в ней неадекватным распределением налоговых поступлений в бюджеты разных уровней. Муниципальному образованию (МО) достается всего 20% налога на доходы физических лиц и 2% налога с прибыли предприятий. "Под муниципалов подставили не только коммунальщиков, но и всю социальную сферу, средств на содержание которой в бюджетах муниципальных образований явно недостаточно", - возмущается Дмитрий Котов, заместитель главы администрации Приозерского района Ленинградской области. Несмотря на то что затраты на ЖКХ в среднем составляют порядка 50% бюджета МО, денег, по словам Котова, не хватает даже на текущее финансирование отрасли.

Ситуацию усугубляет отсутствие финансовой дисциплины в самой бюджетной системе. Как утверждают главы МО Ленобласти, федеральные власти не оплачивают льготы, которые они сами же устанавливают для некоторых категорий потребителей. Кроме того, среди хронических должников перед ЖКХ числятся бюджетные организации. По словам Николая Кошмана, из 100 млрд рублей общего объема годовых неплатежей перед теплоснабжающими организациями России 40 млрд приходится на долги бюджетных организаций всех уровней.

Долги населения во многом являются следствием тех же обстоятельств. "Административная экономика" вообще плохо приспособлена для выколачивания платежей у потребителей (это видно хотя бы по тому, как государство собирает налоги), особенно если это население, от которого зависят избираемые главы МО и местные депутаты. Боясь народного недовольства, они опасаются устанавливать для населения (тарифы на тепло регулируют сами МО) высокую долю оплаты полного тарифа. В результате тариф для населения нередко сильно занижается (иногда до 30% от его полной величины). Впрочем, попытки повысить планку зачастую приводят к росту неплатежей - при отсутствии механизмов выколачивания долгов население, привыкшее воспринимать энергоснабжение как богоданную реальность, эффективно использует неплатежи как средство шантажирования власти в целях побудить их к сдерживанию роста тарифов.

Если рассматривать ситуацию, сложившуюся в Ленинградской области, то, по данным председателя комитета по ЖКХ областного правительства Валерия Гончарова, население в среднем оплачивает 50% расходов теплоснабжающих организаций. Оставшуюся часть, по идее, должны платить МО, однако средств у них не хватает и на практике они (вместе с областью, которая иногда помогает муниципалитетам) компенсируют лишь порядка 30% затрат. Оставшиеся 20% повисают в виде накапливающегося долга.

Взыскивать долги с муниципалитетов напрямую подчиняющиеся им МУПы на практике не могут. "Судиться с властями МО директор МУПа, конечно, не будет, - уверен Гончаров, - иначе ему придется уходить с работы". Зато во взаимоотношениях с частными предприятиями такой проблемы нет: "С ними разобраться намного проще, - говорит Котов. - Деньги с них можно взыскать через суд или путем отключений". Так что частные предприятия, как правило, платят исправно (их задолженность не превышает в Ленобласти 5-7% от общего объема неплатежей).

Накапливающиеся долги не позволяют МУПам модернизировать свои мощности. Их состояние все время ухудшается, так что расходы быстро увеличиваются. Это подстегивает неплатежи потребителей, из-за чего долги растут еще больше. Положение усугубляется еще и тем, что муниципальные власти, не желающие повышать тарифы населению, иногда, чтобы избежать долгов перед МУПами, сознательно занижают тарифы для теплопроизводителей, узаконивая их плановую убыточность.

Между тем ситуация не так безысходна, как может показаться. Во-первых, существуют регионы, где значительные объемы теплоэнергии производят частные компании. Это, например, Москва и Санкт-Петербург. ОАО "Ленэнерго" обеспечивает 55% потребности в Петербурге, ОАО "Мосэнерго"поставляет 77% тепла, потребляемого в Москве. Эти дочерние компании РАО ЕЭС уже несколько лет назад начали активно бороться с неплатежами и бартером и сейчас больших проблем с оплатой текущего потребления своих услуг практически не имеют. Гораздо дальше муниципальных чиновников продвинулись они и в деле привлечения внешних инвестиций (привлекают кредиты западных банков, размещают свои акции на фондовых рынках, в том числе западных, и др.). Пример Москвы и Петербурга показывает, что приход в сферу теплоснабжения чубайсовского ОАО "Российские коммунальные системы" (РКС) может существенно улучшить положение в регионах (например, в Архангельске, мэр которого передал РКС городские предприятия теплоснабжения).

Во-вторых, несмотря на все сложности, в некоторых регионах и муниципальным властям удается навести хотя бы элементарный порядок. Так, в Волховском районе Ленобласти руководство МО сумело обеспечить практически стопроцентную оплату текущего потребления тепла и ремонта сетей. Тем самым был сделан первый шаг к рынку. Вице-губернатор Ленобласти Иван Григорьев считает это личной заслугой главы Волховского МО Алексея Савинова.

Вопреки системе

Понятно, что - при отсутствии нормального экономического климата в сфере ЖКХ - заметного успеха в решении проблем может достичь лишь неординарная личность. И такие люди среди районных руководителей встречаются. Тот же Савинов, помимо ликвидации текущих неплатежей (остались лишь прошлые долги, которые, хоть и медленно, погашаются), сумел изыскать возможности для модернизации основных фондов в системе теплоснабжения.

Район отапливают 19 котельных, возраст которых сегодня не превышает трех лет. На территории МО установлены новые газовые котельные и проведен перевод на газ старых, мазутных. При этом Савинов ликвидировал крупные теплоисточники (раньше они принадлежали совхозам и отапливали несуществующие ныне животноводческие комплексы) и длинные трубопроводы, построив вместо этого локальные котельные небольшой мощности, достаточной для отапливания небольших населенных пунктов района.

Главе Волховского района удалось воспользоваться соглашением между правительством Ленинградской области и "Газпромом" об участии последнего в строительстве распределительных газовых сетей. Значительная часть затрат по переводу котельных на газ была профинансирована из муниципального бюджета. И это при том, что Волховский район - далеко не самый богатый в области и не имеет таких налогоплательщиков, как, например, "Киришинефтеоргсинтез" или "Филипп Моррис Ижора".

Практика показывает, что "человеческий фактор" помогает привлекать к сотрудничеству даже частный бизнес - вопреки нерыночным условиям работы в этом секторе. Одним из примеров успешного частного управления стало ЗАО "Теплосервис", обслуживающее три котельные в Приозерском районе Ленинградской области. Помимо эксплуатации арендуемых объектов фирма сама себя обеспечивает топливом (древесной щепой).

Разумеется, таких примеров в области единицы, и на общее состояние отрасли они практически не влияют.

Трудно бодаться с дубом

У частных фирм, работающих в ЖКХ, на каждом шагу возникают проблемы, обусловленные "нерыночностью" этой сферы. Так, отсутствует адекватный законодательный механизм привлечения частных инвестиций в государственное (муниципальное) имущество предприятий. В большинстве стран основой для сотрудничества государства и бизнеса в сфере ЖКХ является концессионное соглашение. При этом полную ответственность за состояние коммунальной инфраструктуры несет частный оператор, который к тому же берет на себя определенные инвестиционные обязательства. Задача органов местной власти в этом случае сводится к контролю за исполнением концессионером своих обязательств. Однако у нас современный закон о концессиях (в том числе и в ЖКХ) лишь недавно внесен на рассмотрение Госдумы (правда, по имеющейся информации, правительство намерено форсировать его принятие).

Опыт частных фирм показывает, что грамотное управление системой теплоснабжения действительно способно серьезно снижать издержки, а значит, и тарифы, в том числе для населения. Так, по словам Юрия Максимова, генерального директора ЗАО "Лентеплоснаб", занимающегося снабжением теплом и электричеством Пушкинского и Колпинского районов Петербурга на правах участника (вместе с филиалом ГУП "ТЭК СПб") простого товарищества (что позволяет инвестировать в госсобственность), в 2002 году компания снизила в Пушкине тарифы на 15%. Максимальное повышение тарифов в 2004-м не должно превысить 1-2%. В этот же период, по данным Юрия Максимова, основные энергоснабжающие организации допускают увеличение тарифов на 12-15%. Работающее в Приозерском районе Ленобласти ЗАО "Теплосервис"благодаря проведенной модернизации (переводу котельных с угля на древесную щепу) сумело в период с 2001 по 2003 год снизить тарифы на 20%, а их рост в 2004 году, по словам бизнесменов, не превысит 7-9%.

Расставить приоритеты

На нынешнем этапе обсуждения проблемы ЖКХ основное внимание сосредоточено на вопросе инвестиций (частных или государственных). Однако говорить о них бессмысленно, пока не обеспечены условия. Первое, что нужно сделать реформаторам, - заставить ЖКХ работать в соответствии с рыночными принципами, то есть упорядочить финансовые отношения между поставщиками и потребителями коммунальных услуг. Текущие платежи за потребленные энергоресурсы должны стать приоритетной статьей бюджета, поскольку этого требует логика рынка.

Только после этого следует делать второй шаг - искать внешние источники средств на восстановление и модернизацию инфраструктуры ЖКХ. Таких источников немало. Иван Григорьев убежден, что в рентабельное производство и транспортировку тепла будут вкладывать средства и крупные российские компании, и средний бизнес. Даже муниципалитеты смогут получать на модернизацию оборудования кредиты в банках, да и Евросоюз готов финансировать перевод российских котельных на экологически чистые технологии.

Впрочем, как показывает практика, муниципалитетам сделать этот второй шаг нелегко (одни боятся потерять контроль над этой сферой жизнеобеспечения, другие не хотят терять удобную "кормушку"). Например, несмотря на всю прогрессивность руководства Волховского района, его представители заявляют, что о привлечении сторонних инвестиций пока не думали. Между тем состояние инфраструктуры ЖКХ ухудшается с каждым годом, соответственно, увеличивается сумма, необходимая на ее ремонт. И если сейчас на это уходит около 10% всех расходов на ЖКХ, с чем власти справляются без особого труда, то через некоторое время платить придется намного больше и настанет момент, когда в бюджете будет не хватать средств.

Большинство экспертов уверены, что вывести ЖКХ из управленческого и финансового тупика можно только путем передачи государственных предприятий сектора в управление частным компаниям - дорога, по которой давно уже идет весь цивилизованный мир. Очевидно, что и властям российских регионов рано или поздно придется с этим смириться.

Санкт-Петербург

Ситуация в сфере теплоснабжения регионов демонстрирует печальную правду - после 15 лет реформ в нашей стране остается огромное количество людей, не понимающих даже основ рыночной экономики. В бизнесе такие люди не выживают - быстро уходят с руководящих постов. В органах власти отсев по этому признаку не производится. И это важнейшая причина крайне медленной модернизации страны. Рыночные реформы не могут быть эффективными, если их исполнители не понимают основных принципов нового подхода к организации жизни.

Такое положение вещей подтверждает правоту либералов, призывающих максимально ограничить сферу деятельности государства - приватизировать все, что только возможно. Совершенно очевидно, что сферу энергетического жизнеобеспечения территорий спокойно можно отдать бизнесу. Опыт работы региональных "дочек" РАО ЕЭС показывает, что они гораздо лучше (в том числе и надежнее) обеспечивают территории теплом, чем муниципальные предприятия. И понятно почему - "чубайсовским" менеджерам не надо объяснять, что в рыночной экономике без регулярной оплаты потребителями получаемого товара производство работать не может.

Многие представители власти полагают, что раз котельные и теплотрассы находятся в ведении муниципалитетов, то и управлять ими можно исключительно административными методами (хочу - плачу, не хочу - не плачу; на что хочу, на то деньги и трачу; могу не заботиться об издержках и т.п.). Между тем топливо и оборудование для котельных и теплотрасс производятся и продаются на рынках, так что одно только это обстоятельство побуждает государственных управленцев считаться с законами рыночной экономики. Но они упорно не желают этого делать - и мы получаем "замороженные" регионы. Выход только один - тотальная приватизация сферы теплоснабжения.

Владимир Грязневич

Среди отстающих

Комиссия в составе главы Госстроя РФ Николая Кошмана и представителей контрольных органов Северо-Западного полпредства, посетившая регионы на исходе подготовки к отопительному сезону, выявила целый ряд недостатков в работе местных властей.

По словам Кошмана, Северо-Западный регион относится к числу двух наименее подготовленных к зиме российских регионов. Комиссия одобрила ход подготовительных работ лишь в Республике Коми. В остальных регионах ситуация неудовлетворительная.

Так, в Мурманской области график подготовки находится на грани срыва. По словам директора ОАО "Колэнерго" Евгения Горбунова, регион близок к полномасштабному энергетическому кризису. Главной причиной он считает недобросовестное выполнение договорных обязательств предприятиями областной и муниципальной форм собственности по расчетам за потребляемые тепло и электроэнергию.

Значительно запаздывает по срокам и Новгородская область: на момент проверки из 544 котельных к отопительному сезону были готовы только 282, а из 786 км тепловых сетей - 550 км. В Архангельской области подготовка к зиме давно уже сводится к закупке топлива и ремонту самых аварийно опасных объектов, причем далеко не всех. Так, например, в Архангельске из 326 км муниципальных теплосетей 49 давно уже нуждаются в капремонте, но в план на этот год вошли только15,5 км. Причем отремонтировано, по данным на 1 сентября, только половина. Даже относительно благополучная (по общеэкономическим показателям) Ленинградская область на конец августа сумела выполнить менее половины запланированных работ.

Особое недовольство московского начальника вызвали темпы подготовки к зиме в Карелии, где в минувшем отопительном сезоне пострадали 255 жилых зданий, 50 школ и детских садов, три дома-интерната и 10 учреждений здравоохранения. Восстановление систем жизнеобеспечения в некоторых городах и поселках продолжается до сих пор.

По словам Николая Кошмана, ситуация в некоторых муниципальных образованиях республики катастрофическая: работы на объектах ЖКХ к середине августа только начались. Руководитель Госстроя отметил практически полное отсутствие оперативного контроля со стороны местных властей за подготовкой к зимнему сезону.

Власти большинства районов республики, очевидно, продолжают надеяться на то, что старые котельные и теплотрассы как-нибудь переживут очередную зиму, и утверждают, что на полную ликвидацию последствий прошлогодних аварий не хватает денег.

Между тем в Госстрое уверены, что отсутствие денег на ремонт котельных и теплотрасс - это миф. Просто деньги тратятся не по назначению. Целый ряд фактов нецелевого использования средств уже передан для проверки в прокуратуру.

Показательно, что находящиеся в аналогичной экономической ситуации частные арендаторы муниципальных котельных (их в республике всего четыре) справляются с подготовкой к зиме значительно лучше, чем руководители государственных предприятий ЖКХ. Так, во время поездки в Медвежьегорский район, наиболее пострадавший минувшей зимой, глава Госстроя в пух и прах разнес местных муниципалов, но почти не высказал претензий в адрес частных котельных.

У партнеров

    Реклама