Не такая уж антинародная

В российском парламенте спорят не левые с правыми, а защитники исполнительной власти с ее оппонентами, и никакого центра нет

Государственная дума третьего созыва завершает свою работу, и уже можно подвести некоторые итоги. Авторы этой статьи - сотрудники Института открытой экономики - провели исследование, имеющее целью описать с помощью статистических методов основные факторы, характеризовавшие процесс принятия депутатами решений в области экономического законотворчества. Основой для анализа послужили поименные голосования депутатов.

Соответствуют ли принимаемые Думой законы интересам избравшего ее народа? Каковы основные направления размежевания депутатов? Как складывались межфракционные коалиции на протяжении четырех лет существования нынешней Думы? Ответы на эти вопросы оказались весьма неожиданными, они опровергают многие из бытующих в российском обществе представлений.

Дума и народ

Все опросы показывают, что популярность Думы как института находится на стабильно низком уровне, значительно уступая популярности президента и правительства. Отсюда зачастую делается вывод, что законы, принимаемые Думой, не соответствуют идеологическим предпочтениям большинства избирателей.

На первый взгляд это верно: половина депутатов, избираемая по одномандатным округам, формально не подотчетна в своей деятельности тому абсолютному большинству избирателей, которое проживает за пределами каждого конкретного округа. И не секрет, что для достижения большинства голосов, необходимых для принятия законов, нужных исполнительной власти, пропрезидентские фракции "Единство" и ОВР обращаются, как правило, за помощью именно к таким депутатам, объединенным в группы "Народный депутат" и "Регионы России". Наличие таких депутатов позволяет создавать ситуацию, когда проводимые в Думе законы могут не соответствовать идеологическим предпочтениям большинства избирателей. Например, КПРФ, средний рейтинг популярности которой за последние два года превышал 30% активных избирателей, контролирует в Думе только 18% голосов. И наоборот, Народная партия, рейтинг популярности которой никогда не превышал 2%, контролирует 10% голосов в Думе. Получается, что законы принимаются не от имени большинства избирателей, не соответствуют их чаяниям.

Наше исследование показало ошибочность этого, казалось бы, очевидного вывода.

Голосуя на выборах за ту или иную партию, избиратель признает позицию этой партии наиболее полно отражающей его интересы. Он может предполагать, что по некоторым вопросам его мнение и мнение политиков будут расходиться, но идеологическая база для принятия политических решений избирателем и партией одинакова. Таким образом, если принимаемый Думой закон поддерживают те партии, которые на данный момент обладают популярностью, превышающей совокупную популярность голосующих "против", то можно говорить, что данный закон соответствует идеологическим предпочтениям большинства избирателей.

Мы смоделировали "идеальную" Думу, представительство партий в которой соответствует их текущему рейтингу (использовались помесячные данные ВЦИОМ о популярности за последние два года). Вся Дума состоит только из депутатов, избираемых по партийным спискам, без одномандатников. показывает соответствие исходов голосований в "идеальной" Думе реальным исходам.

О чем они спорят

Другой затверженный штамп касается идеологического противостояния в Думе левых и правых. Под левыми понимаются коммунистическая фракция и агропромышленная группа, а под правыми - СПС и "Яблоко". Согласно этому подходу, союз "Единства" и ОВР представляет собой в раскладе думских сил "сильный центр". У большинства людей сложилось впечатление, что главным камнем преткновения в Думе, или, как мы его называем, главным направлением размежевания, является раскол между либеральными и консервативными фракциями.

Вопреки традиционным взглядам фракция "Единая Россия" не является в Думе центристской силой. Она занимает крайнее положение относительно других депутатских групп по главным осям размежевания. Действительно же центристскую позицию занимают "Народный депутат" и "Регионы России", но они не обладают самостоятельным влиянием и практически не выдвигают собственных инициатив

Мы обнаружили, что идеологический раскол между левыми и правыми не является основным содержанием внутридумских разногласий. Кроме того, в Думе нет так называемого сильного центра. На приведены результаты факторного анализа поименных голосований депутатов в области экономики. Этот метод позволяет выявить основные направления, по которым между депутатами имели место систематические разногласия. Точками обозначены позиции депутатов различных фракций или депутатских групп; цвет указывает на принадлежность к конкретной фракции. Проекция точек-позиций на горизонтальную ось дает направление размежевания, которое было получено как главное по значимости. Оно объясняет около 40% различий в позициях депутатов. Вертикальная ось дает второе по значимости направление, объясняющее около 5% различий.

Из графика легко увидеть, что вопреки традиционным взглядам "Единство" (голубые точки) и ОВР (темно-голубые точки) не являются в Думе центристскими силами. Они занимают крайнее положение относительно других депутатских групп по обеим осям размежевания. Действительно же центристскую позицию в Думе занимают "Народный депутат" (синие точки) и "Регионы России" (коричневые точки). Но и эти две группы, сформированные из депутатов-одномандатников, нельзя назвать сильным центром. Ниже будет показано, что эти группы не обладают каким-либо самостоятельным влиянием и практически не имеют собственных инициатив.

Почему же "Единство" и ОВР не являются центристскими фракциями? Чтобы ответить на этот вопрос, рассмотрим сначала горизонтальное, то есть основное по значимости направление размежевания депутатов. Вопреки традиционным взглядам оно демонстрирует, что главным направлением раскола внутри Думы является не конфликт между правыми (СПС, "Яблоко") и левыми силами (КПРФ, АПГ), а противостояние между "Единством" и ОВР с одной стороны и КПРФ с АПГ - с другой. Все остальные группы депутатов, включая либеральные фракции, расположились между ними, тяготея к пропрезидентским силам.

Такое расположение позиций фракций опровергает идеологическую интерпретацию основных разногласий внутри Думы. Оно, скорее, указывает на то, что главным направлением размежевания между депутатами является близость к исполнительной власти: если "Единство" наиболее последовательно отстаивает в Думе интересы президента и правительства, то коммунисты наиболее последовательно им противостоят. Соответственно, это направление можно назвать "поддержка власти-оппозиция власти".

Оценка вертикального, то есть второго по значимости направления размежевания также дает интересные результаты. В отличие от главного направления проекция точек-позиций на вертикальную ось показывает достаточное сходство позиций фракций КПРФ и АПГ с позициями групп "Народный депутат", "Регионы России" и даже "Единства" и ОВР. Взятые вместе, все эти депутаты противостоят двум наиболее либеральным фракциям - СПС и "Яблоку". Как объяснить такую ситуацию, когда оппоненты по первому направлению превращаются в единомышленников по второму (КПРФ и "Единство"), а единомышленники, наоборот, в оппонентов ("Единство" и СПС)?

Анализ голосований, внесших наибольший вклад в размежевание по вертикальной оси, позволяет объяснить основной смысл этого раскола. В большинстве случаев им является противоположное отношение различных фракций к роли государства в экономике. Как показывают данные, несмотря на жесткую оппозицию курсу нынешней исполнительной власти, коммунисты готовы объединяться с властью в лице фракций "Единая Россия" и ОВР по принципиальному вопросу увеличения регулирующих функций государства в экономике. Этот союз поддерживают группы "Народный депутат" и "Регионы России". Объединяясь между собой, фракции-государственники противостоят СПС и "Яблоку" - двум либеральным фракциям, выступающим, как правило, за ограничение роли государства в экономике. Примерами подобного противостояния "государственников" и "либералов" были законы о ввозе отработанного ядерного топлива, контрольно-кассовой технике, телефонной связи, охране окружающей среды, Кодекс административных правонарушений, законы о пенсиях чиновникам, производстве спирта и др.

Коалиции и кластеры

Несмотря на жесткую оппозицию курсу нынешней исполнительной власти, коммунисты готовы объединяться с ней по принципиальному вопросу увеличения регулирующих функций государства в экономике. Этот союз поддерживают группы "Народный депутат" и "Регионы России"

Как складывались основные межфракционные коалиции внутри Думы? В чем их основной смысл? На показано, как располагаются экономические голосования в зависимости от их вклада в основные направления размежевания депутатов. На графике 3 изображены принятые законы и поправки, то есть набравшие большинство голосов "за", а на графике 4 - проваленные, то есть не получившие одобрения большинства депутатов. Различные цвета использованы для обозначения тех законов и поправок, за или против которых голосовали три главные силы в Думе: "Единство" и ОВР (далее "Единая Россия", до объединения их во время третьей сессии мы учитывали голоса только "Единства"), либералы (СПС и "Яблоко") и коммунисты (КПРФ и АПГ). При этом все остальные депутатские объединения могли голосовать как угодно. (Под голосованием "за" мы подразумевали случаи, когда не менее трех четвертей депутатов фракции или группы проголосовали за принятие закона. Под голосованием "против" - случаи, когда за закон голосовало менее четверти депутатов объединения.)

Как видно из графиков, наиболее эффективной коалицией был союз всех трех сил: во всех случаях, когда "Единая Россия", либералы и коммунисты голосовали "за", законы и поправки принимались. Эти законы и поправки, будучи наиболее нейтральными по двум главным направлениям размежевания депутатов, оказались в центре графика 3 и обозначены белым цветом. Аналогичным образом единодушное голосование "против" всеми тремя силами всегда приводило к провалу законов. Эти случаи обозначены на графике 4 светло-серыми крестами. В подобном результате нет ничего удивительного: вместе взятые, все три силы дают больше чем 225 голосов, необходимых для контроля над исходами обычных голосований.

Менее очевидными и более интересными являются результаты голосований, расположившиеся вокруг центра в виде шести кластеров разного цвета. Каждый кластер состоит из голосований, по которым две силы вошли в коалицию друг с другом, то есть голосовали примерно одинаково, против воли третьей силы. Для нас интересны следующие характеристики каждого из этих кластеров. Первое - расположение кластера относительно найденных нами главных направлений размежевания депутатов. Оно позволяет нам более точно интерпретировать природу коалиционного соглашения между двумя силами и смысл их общего противостояния третьей силе. Второе - количество голосований в каждом кластере. Чем оно больше, тем интенсивнее коалиционное сотрудничество между двумя силами. И третье - доля положительных исходов голосований в каждом кластере, то есть соотношение кружков на графике 3 и крестов на графике 4. Чем выше эта доля в кластере, тем больше эффективность коалиционного сотрудничества соответствующих сил.

Каковы особенности коалиционной тактики проправительственного блока? Рассмотрим первую альтернативу: коалиция "Единой России" и коммунистов, пытавшаяся принимать законы против воли либералов (зеленый цвет). Эффективность этой коалиции была высокой: более 98% их общих голосований приводили к одобрению законов, что иллюстрируется почти полным отсутствием зеленых крестов на графике 4. Эта коалиция возникала в два раза чаще до объединения "Единства" и ОВР, чем после. Скорее всего, после объединения поддержка коммунистов перестала быть нужной для законодательных инициатив "Единой России". Расположение этих законов на карте показывает, что они носили в основном компромиссный характер по шкале "поддержка власти-оппозиция власти", но были четко ориентированы в сторону усиления роли государства в экономике.

В голосованиях же по законам, необходимым правительству для продолжения экономических реформ либерального характера, "Единая Россия" меняла тактику и вступала в коалицию с либералами против коммунистов (синий цвет). За весь период таких коалиций было в четыре раза больше, чем с коммунистами.

Эффективность коалиции "Единой России" и коммунистов была очень высокой. Но она возникала в два раза чаще до объединения "Единства" и ОВР. После этого поддержка коммунистов перестала быть нужной для законодательных инициатив "Единой России"

Наконец, в тех случаях, когда "Единая Россия" пыталась провести законы или поправки, направленные на усиление роли государства в экономике и укрепление позиций нынешнего руководства страны, эта фракция, как правило, теряла поддержку как коммунистов, так и либералов. Существует мнение, что объединение "Единства" и ОВР в "Единую Россию" в 2001 году позволило исполнительной власти проводить все подобные законы, игнорируя как правые, так и левые силы. Однако результаты анализа демонстрируют, что в действительности "Единая Россия" оказалась не так всесильна в области экономики, как кажется. Несмотря на то что после объединения эффективность коалиции "Единая Россия" в ее противостоянии с либералами и коммунистами увеличилась почти в четыре раза - с 12,9 до 46,2%, она составила менее половины от всех подобных случаев. Этот факт иллюстрируется преобладанием голубых крестов над голубыми кружками на графиках 4 и 3 соответственно. Другим доказательством отсутствия монополии у "Единой России" на принятие законов служат исходы голосований объединенной коалиции либералов и коммунистов в случаях, когда "Единая Россия" голосовала "против" (желтый кластер). Как видно из рисунков, несмотря на достаточную редкость подобного союза, в 65 случаях из 102 его исходом было одобрение Думой закона или поправки. Интересно также отметить, что такая коалиция оказалась наиболее действенной в голосованиях по пенсиям, где она возникала более чем в шесть раз чаще, чем в среднем по всей экономике, и ее эффективность упала лишь до 52,4% после объединения "Единства" и ОВР (в то время как по всей экономике - до 40%).

На протяжении всего периода работы Думы третьего созыва наиболее распространенными были голосования, когда коммунисты вносили свои законы и поправки, а "Единая Россия" и либералы голосовали против них (красный цвет). Доля таких голосований составляет 40,7%. Эффективность подобных инициатив коммунистов, которые были направлены, как правило, на увеличение государственных обязательств и торможение либеральных реформ правительства, была невелика. До объединения "Единства" и ОВР она составляла лишь 10,8%, а после объединения еще упала - до 1,4%. Низкая эффективность самостоятельных инициатив коммунистов иллюстрируется подавляющим преобладанием красных крестиков на графике 4 над красными точками на графике 3.

Что касается самостоятельных законодательных инициатив либералов (пурпурный цвет), то они не проходили никогда (полное отсутствие пурпурных кружков на графике 3). Но в отличие от коммунистов либералы пытались вносить собственные поправки почти в 20 раз реже. Когда они все-таки пытались их вносить, то, как правило, в сторону уменьшения роли государства в экономике.

В голосованиях по законам, необходимым правительству для продолжения экономических реформ либерального характера, "Единая Россия" вступала в коалицию с "Яблоком" и СПС против коммунистов. За весь период подобных коалиций было в четыре раза больше, чем с коммунистами, но эффективность такой конфигурации была значительно ниже

Наконец, рассмотрим поведение настоящих центристов Думы, то есть тех, кто расположился в центре графика 2, - депутатских групп "Народный депутат" и "Регионы России". Наша задача - оценить степень законодательной активности и самостоятельности этого центра. показывает расположение и исходы голосований, по которым центристские группы сильно хотели принятия решения, но при этом ни одна из трех основных сил не поддерживала это решение явно. Для этого были отобраны голосования, по которым хотя бы одна из групп - "Регионы России" или "Народный депутат" (или ОВР в первые три сессии) - голосовала "за" более чем 75% голосов и любая из трех коалиций (либералы, правительственные силы и коммунисты) не голосовала согласованно "за" (то есть число голосов "за" составляло менее 75%).

Как видно из этого графика, подобных голосований за все четыре года набралось немного (2,3%), что говорит о низкой инициативности двух центристских депутатских групп. А пятикратное преобладание отрицательных исходов голосований над положительными, то есть крестиков над точками, демонстрирует отсутствие какого-либо самостоятельного влияния у этих групп.

Выводы

Вывод первый: абсолютное большинство законов и поправок, принятых депутатами Государственной думы третьего созыва, соответствуют идеологическим предпочтениям большинства избирателей.

Вывод второй: основным содержанием внутридумских разногласий является не идеологический раскол между левыми и правыми силами, а противоречивое отношение к законодательным инициативам исполнительной власти. "Единая Россия" занимает здесь далеко не центристскую позицию: депутаты этой группы последовательно защищают интересы исполнительной власти.

Вывод третий: контроль "Единой России" над процессом принятия законов и поправок является далеко не полным: без поддержки коммунистов и/или либералов этой группе удалось провести нужные решения менее чем в половине случаев.