Индустрия туризма, по мнению профессиональных участников рынка, брошена государством: управление отраслью перекидывается из одного ведомства в другое (в апреле этого года в результате административной реформы регулирующие функции передали из Минэкономразвития в ведение Федерального агентства по физической культуре, спорту и туризму), принятие новой редакции закона "Об основах туристической деятельности" откладывается. Кроме того, правительство предложило отменить лицензирование в этой сфере с 1 января 2005 года. Между тем отсутствие грамотной поддержки государства существенно тормозит развитие туристической индустрии, особенно внутреннего и въездного туризма.

В федеральном масштабе

Главная проблема в сфере государственного регулирования отрасли - отсутствие нормативно-правовой базы: она практически ограничивается ФЗ "Об основах туристической деятельности в РФ", вступившим в силу в 1996 году. За прошедшие восемь лет в него вносились лишь несущественные поправки. Но туристическая отрасль сильно изменилась, возникло много реалий, которые законом никак не учитываются.

- Возьмем овербукинг в отелях: компания забронировала и оплатила гостиницу, туристы прибыли в отель, а их не селят, потому что сама гостиница перепродала номеров больше, - рассказывает директор Клуба путешествий "Крылья" (группа компаний "Уральские авиалинии") Наталья Обожина. - Законодательного механизма урегулирования этой ситуации нет, так что каждый суд решает по-своему. Другая проблема - отказ в выдаче виз. С одной стороны, консульство не обязано оповещать о причинах невыдачи виз, с другой - в законе не сказано, что турфирма не несет ответственности за невыдачу. В результате объяснение с клиентом превращается в конфликт.

Пожалуй, стоит обратить внимание на опыт Германии, где действует "франкфуртская таблица штрафов": по ней за ненадлежащее предоставление услуги размещения выплачивается штраф в одном размере, за просрочку предоставления услуг - в другом.

Эффективность применения действующих законов низка. Наиболее спорный момент - лицензирование. Эта процедура сама по себе - механизм регулирования рынка, защита от нечестной конкуренции, низкокачественного продукта. К тому же по закону лицензированию подлежат те виды деятельности, которые опасны для жизни и здоровья человека, для общества и государства в целом. А туризм опасен: и человек может травмироваться (например, потому что его не проинструктировали), и незаконную миграцию камуфлируют под туризм. Но в нынешнем состоянии лицензирование малоэффективно. Директор Уральской туристической компании Олег Аксельрод свидетельствует: "Не отработан механизм наказания компаний, работающих без лицензий. Так, административный штраф за работу без лицензии составляет около тысячи рублей. Смешно и то, что стоимость туроператорской и турагентской лицензии (туроператоры создают продукт, турагенты торгуют уже готовым. - Ред .) одинакова - порядка 40 долларов. Все это ведет к профанации самой идеи лицензирования".

Региональное преломление

На региональном уровне государственное регулирование туристической отрасли выражается в основном в лицензионной деятельности: еще в 1994 году Государственный комитет РФ по физической культуре, спорту и туризму делегировал свои полномочия в сфере лицензирования соответствующим органам исполнительной власти субъектов.

Участие региональных властей в развитии туризма можно расширить сразу по нескольким направлениям: это и создание общих благоприятных инвестиционных условий, и активное PR-продвижение региона, и реализация комплексной программы развития внутреннего и въездного туризма. В рамках последнего подразумевается организация туристско-рекреационных зон экономического развития - территорий, пригодных для массового привлечения туристов, с режимом наибольшего экономического благоприятствования, льготными условиями осуществления хозяйственной деятельности. Сегодня такой подход пытаются реализовать в Санкт-Петербурге.

По мнению Олега Аксельрода, налоговые льготы нужны именно для развития внутреннего и въездного туризма. Москва и Санкт-Петербург и без того раскручены как туристические центры и обеспечены стабильным потоком туристов, а для фирм нашего региона это необходимо. Как отмечает Наталья Обожина, "сегодня требуются серьезные инвестиции в строительство подъездов к объектам показа, необходимы комфортабельные экскурсионные автобусы, гостиницы туристического класса". Возможные варианты решения проблем - внедрение лизинговых схем, проведение конкурсов инвестиционных проектов. Так, администрация Ханты-Мансийского автономного округа два года назад ввела ежегодную программу грантов на финансирование конкретных туристических проектов.

Меры имиджевого продвижения региона тоже могут быть разнообразны. Одна из наиболее действенных - участие во всероссийских и международных выставках. Как отмечают участники рынка, здесь перспективней продвигать не отдельные города Урала и Западной Сибири (ради одного пункта показа к нам едут единицы), а всю территорию. Так, в последнее время с объединенным стендом стали выступать Екатеринбург и Свердловская область. Второй шаг - инициирование и поддержка органами власти ярких деловых и культурных событий. Власти Свердловской области сделали ставку на деловые мероприятия (формируется календарь брэндовых выставок, проводятся общероссийские семинары, конференции), а администрация Ханты-Мансийского АО уделяет пристальное внимание культурным и спортивным событиям. Среди них кинофестиваль "Дух огня", международный телефестиваль "Золотой бубен", музыкальный фестиваль "Югра", соревнования по биатлону.

Перспективно и создание специализированных организаций при администрациях, ответственных за формирование и раскрутку имиджа региона. По такому пути пошла администрация Екатеринбурга, открыв муниципальное предприятие "Столица Урала", которое разрабатывает и выпускает информационные материалы о городе, организует его участие в туристических выставках.

Действовать стратегически

Среди эффективных, но невостребованных властными структурами инструментов регулирования туристического бизнеса - создание комплексных программ развития внутреннего и въездного туризма. Таких нет ни у одной области Урала. Хотя именно программы, предусматривающие анализ и ранжирование объектов туристического, экологического, научного интереса, выработку законодательных механизмов сдачи объектов показа в аренду (под гарантии арендаторов сохранять и развивать их), комплексное развитие необходимой инфраструктуры (дорог, гостиниц, кэмпингов), способны задать стратегию развития отрасли, вывести ее на качественно более высокий уровень.

Отсутствие стратегического подхода объясняется низким качеством управления на всех уровнях власти. На федеральном постоянная переброска туризма из одного министерства в другое приводит к размыванию ведомственной ответственности. На региональном соответствующие функции распределяются "в нагрузку" и по принципу остаточного финансирования. Эффективное управление возникнет лишь при четком закреплении ответственности и максимальном использовании правовых, экономических и маркетинговых инструментов. Позитивную роль здесь могут сыграть накопившие значительный опыт общественные туристические организации.