Дырявый закон

Александр Привалов
научный редактор журнала "Эксперт"
4 июня 2010, 16:00

Принятый в 2005 году федеральный закон о госзакупках в ближайшее время ожидает новая серия поправок. Как будет усовершенствован документ? Готовы ли власти услышать экспертов, предлагающих свои законодательные новации? Учитывает ли закон интересы малого и среднего бизнеса. Эти и другие аспекты закона в программе «Угол зрения» с Александром Приваловым обсудил директор Института анализа предприятий и рынков Высшей школы экономики Андрей Яковлев.

– Здравствуйте, господа. В ближайшее время будет внесен еще один слой поправок в 94-й федеральный закон о государственных закупках. Этот закон в каком-то смысле рекордный – он существует на белом свете всего несколько лет, а правился уже, по-моему, раз 19. Его правят по нескольку раз в год, за 2009 год, по-моему, десять раз были поправки. Это вызвано не тем, что люди, работающие с этим законом, одержимы припадками стремления к совершенству, а тем, что закон упорно не работает. То есть он работает, он много что поменял в сфере госзакупок, но то, что в нем дырок больше, чем живого тела, это почти общее место. Именно поэтому волна за волной поправки, поэтому количество недовольных работой закона не очень уменьшается. Впрочем, количество довольных, а это все разработчики и все применители закона, тоже не уменьшается. Такое динамическое равновесие. О 94-м законе и его перспективах мы разговариваем сегодня со знатоком проблемы, с директором Института анализа предприятий и рынков Высшей школы экономики Андреем Яковлевым. Здравствуйте, Андрей Александрович.

– Здравствуйте.

– В чем смысл ближайшей волны поправок? Что сейчас мы будем исправлять в великом 94-м законе?

– Откровенно говоря, я тоже не успеваю следить за всеми новациями в сфере госзакупок, но, насколько я помню из наших контактов с коллегами из Минэкономразвития, из ФАС, предполагалось внесение поправок, изменяющих несколько процедур закупок научной продукции НИРов и НИОКРов.

– Для тех из наших зрителей, кто, может быть, не совсем в курсе основных претензий к закону №94, основные претензии вот в чем: он идеально подходит для закупки кирзовых сапог, закупки щебня, он идеально подходит для закупки простых, просто описываемых предметов, товаров, услуг. Он катастрофически не подходит ни для чего сложного, потому что главная идеологическая струна этого закона заключается в том, что главный критерий отбора – цена. Никаким образом учесть квалификацию тех, кто вызывается исполнить госзаказ, нельзя, никаким образом рассортировать их по заслуженным – незаслуженным, умеющим – не умеющим нельзя. Всякий шарлатан, который придет и сдемпингует на конкурсе, получает заказ. Собственно, в этом основная претензия. Конечно, когда речь идет о НИРах, о НИОКРах, эта претензия получается весомая. Итак, что будет?

– Все-таки вначале о том, что сейчас есть, чтобы мы понимали ситуацию. По НИРам, НИОКРам некоторое время назад заинтересованным ведомствам удалось пролоббировать несколько иные пропорции. В частности, НИРы и НИОКРы уже в действующей версии закона отличаются тем, что до 45% в общей оценке заявки может занимать оценка качества.

– Все-таки 45%.

– Да. По всем остальным конкурсам, где это качество может быть использовано, это не более 20%.

– Ну, нет, поскольку я хорошо помню придуманный мной самим пример о госконкурсе на исполнение роли Лоэнгрина, то тенору тоже 40%, по-моему, можно по качеству.

– Нет, там на самом деле уже нашли оптимальное решение применительно к театрам и прочим подобным заведениям – их просто отнесли в категорию «размещение заказов у единственного исполнителя», есть 55-я статья в законе, куда сгружают все, что никуда не укладывается.

– Подождите, даже в самом печальном образе мира я не могу представить, чтобы был на свете всего один тенор.

– А вот там сказано, что поскольку это уникальная ситуация…

– А! Каждый тенор уникален, поэтому… Ага, все-все-все. Там, где мы не смогли отрегулировать, мы отказались регулировать. Это на самом деле хорошо. Итак, мы возвращаемся к НИОКРам.

– Соответственно, до 45% в общей оценке заявки сейчас составляет качество, но это качество никак не регламентировано. То есть сейчас заказчик может под качеством понимать все, что он хочет. На что в итоге сейчас согласились пойти разработчики закона, регулятор (в данном случае ФАС) – на то, чтобы ввести некоторые дополнительные параметры, по которым может осуществляться предквалификация. То есть можно, например, установить требование, что у организации-исполнителя должно быть не менее такого-то количества кандидатов или докторов наук по такому-то профилю. Или, например, можно установить, что авторы заявки должны иметь публикации в российских или зарубежных журналах, которые входят в тот или иной индекс цитирования. Вот, так сказать, пока то, на что коллеги сподвигнулись, насколько я понимаю, в том числе по мотивам наших с ними двухлетних дискуссий.

– В любом случае лучше так, чем никак. Их тоже можно понять, они ведь одержимы идеей, что, если дать минимальную свободу рук, начнут воровать. И надо признать, что они правы. Беда в том, что мы оба знаем, что так, как 94-й закон оформили сейчас, все равно воруют. И еще только Господь ведает, где больше.

– Ничего не спасает, да, к сожалению, так.

– Да, так вот, может быть, разговор начинается уже совершенно теоретический. А есть ли в таком случае правильный подход к делу? Значит, сейчас получается что? Вот, был некий 94-й закон, сначала он был обозрим, потом в результате десятков внесенных поправок он стал рыхлый, необозримый, огромный, никто, кроме самих авторов, его целиком не понимает и не видит, да его нельзя целиком понимать – он бесструктурен. Все, у кого есть минимальная лоббистская мощь, выводятся из-под сферы действия этого закона. Сочи ушел из-под закона…

– АТЭС ушла.

– …АТЭС ушла из-под закона, сейчас Минобороны уйдет, хотя кирзовые сапоги надо покупать по этому закону, до сих пор считаю так. Но все, кто может, из-под него просто выползают, потому что невозможно с ним работать. А как бы по-хорошему надо?

– Ну, первое маленькое замечание насчет того, что выползают. С одной стороны, выползают те, кто может. А те, кто не может, приспосабливаются. И некий парадокс в том, что сейчас, когда мы пробовали беседовать в рамках проектов исследовательских с госзаказчиками, в ряде случаев они просто в общем уже не хотят новаций, они приспособились, они все равно договариваются. Договариваются с поставщиками, находят фактически некие пути обхода этого закона…

– Вот если говорить по-человечески, отойти от страшного слова «коррупция», которое довлеет над всеми этими разговорами, то это же правильно – заказчик должен договариваться с тем, кого он нанимает. Во всем мире так делалось от веку. Почему это слово сразу начинает пахнуть каким-то прегрешением?

– На мой взгляд, центральная проблема этого 94-го закона в том, что при правильном лозунге идеи борьбы с коррупцией весь фокус был сделан только на одной части закупочного цикла – на размещении заказа при отсутствии какого бы то ни было внимания на стадии планирования заказа. Когда пишется ТЗ, определяется, надо это кому-нибудь – не надо, сколько это стоит, цена устанавливается – вот это все за фокусом закона, это не к ФАС и не к Минэкономразвития. Есть следующая стадия – исполнение заказа, вот, мы заказ разместили, а дальше, к сожалению, если действовать в логике 94-го ФЗ сейчас, трава не расти. То есть мы заказ разместили – все по правилам. А поставили товар – не поставили товар, какого качества поставили товар, это уже неважно. И когда возникали претензии к тому же Артемьеву, я просто помню интервью, которое он давал в «Ведомостях» по этому поводу, точнее, было большое интервью с ним и был вопрос про госзакупки, он прямо так и ответил, что мы отвечаем только за размещение.

– К пуговицам претензии есть?

– Правильно. Да, нету претензий, а все остальное – причем это был прямо его текст – отвечает Бюджетный кодекс и Гражданский кодекс.

– А почему, интересно, не отвечает Уголовный? Я, например, немедленно начинаю путаться.

– Меня просто заинтересовала сама формула, что ФАС как ведомство, как регулятор отвечает за размещение заказа, а кто отвечает в кодексе?

– Ну, у него мысленно отождествились ФАС с 94-м законом, понятно.

– Нет-нет, закон сам как бы ни за что не отвечает. За что-то отвечает орган.

– И ФАС ни за что не отвечает.

– Нет, ФАС считает, что он отвечает. Опять же, по моим общениям с людьми из фасовских территориальных органов, они сами, в общем, не рады, потому что там действительно много людей, которые что-то хотели, там действительно много честных людей…

– Да, без сомнения.

– …И они, в общем, туда приходили заниматься развитием конкуренции. По оценкам одного из замначальников территориальных управлений, у них сейчас уже более 50% времени всех сотрудников в территориальном управлении уходит на обеспечение, соблюдение, контроль по 94-му ФЗ, то есть им не остается времени на основную деятельность. Это, так сказать, даже в их системе не особо кому нужно. Есть довольно узкая группа людей, которые это все придумали, причем это даже не Артемьев – это люди, сидящие на пару ступенек ниже, – которые всю эту кашу заварили и они считают, что это очень важно, нужно.

– Всякому человеку для полного довольства жизнью необходимо считать, что то, чем он занимается, главное в мироздании.

– Да-да.

– В этом даже ничего дурного нет, когда находятся какие-то сдерживающие центры. А тут, похоже, их не нашлось. А вот можно ли каким-то образом изменить ту ситуацию, которую вы обрисовали? Как-то раздвинуть регулирование госзакупок и назад, и вперед?

– Мы как раз на самом деле с тем же ФАС уже, наверное, месяца четыре, если не пять, ведем переговоры по поводу возможного изменения процедур закупок НИРов и НИОКРов. Но, так сказать, не в версии, которая сейчас предложена – на мой взгляд, довольно куцая, ее, может быть, единственный плюс в том, что она безвредная: дать она ничего не дает, но хотя бы не наносит ущерба явного. Что мы предлагали, и у нас там было две встречи с Артемьевым, мы делали презентации, обменивались письмами, но пока оно как-то движется, наверное, но незаметно. Значит, мы предлагали на самом деле применительно к НИРам и НИОКРам как раз концентрироваться на оценке результатов. Потому что специфика научной продукции в том, что при всем размещении заказа самом идеальном, самом некоррупционном вы можете не получить ничего при всех правильно соблюденных процедурах. И на самом деле оценивать исполнителя нужно по тому, что он сделал, по тому, что он делал раньше, – то есть он выполнял такие работы и какие были отзывы на эти работы не только от заказчика, с которым могут быть и коррупционные отношения, но от внешних экспертов, которые независимы. И то же самое касается оценки работ на выходе, чтобы эту работу, этот результат кто-то оценил. Причем независимый. Здесь есть своя проблема, довольно серьезная…

– Проблема гигантская, поскольку момент размещения заказа и момент оценки результатов…

– Они разорваны, да.

– …очень сильно разнесены во времени, и не очень понятно, если тут что-то складывается не так, то каковы должны быть механизмы воздействия назад?

– Вот, некая наша идея, конструкция сводилась к следующему: если запускать реальные процедуры оценки результатов, это требует большого количества независимых экспертов. Если переводить все НИРы и НИОКРы на такие процедуры, у нас просто не найдется такого количества экспертов вменяемых. Поэтому мы предлагали это делать обязательным только для крупных НИРов, скажем, объемом свыше 20 млн рублей. Таких довольно много, их хватает.

– Да мне тоже кажется, что это не очень высокая планка.

– Можно обсуждать, но мы предлагали брать не все, а начиная именно с какого-то размера. При этом для всех остальных в зависимости от желания заказчика он может либо идти по существующим процедурам, как они сейчас есть – 45% на качество, 55% на цену, так сказать, вперед, поехали. Либо он может сказать: да, я готов пойти на то, что результаты НИРов, сделанные для меня, будет оценивать кто-то сторонний, может быть, экспертные советы ВАКа, может быть, экспертные советы ФФИ и РГНФ – их хватает, рабочие экспертизы есть. Но, если я иду на экспертизу, тогда мне даются бОльшие возможности, с точки зрения установления критериев отбора исполнителя. И наша идея была в том, чтобы таким образом запустить, дать возможность для заказчика выбора процедур. 

– Андрей Александрович, вы предложили эмансипацию для самого заказчика.

– Да.

– Как на это отреагировали блюстители 94-го закона?

– После довольно продолжительных и детальных разговоров, один был, соответственно, в ФАСе, другой был у нас, когда Артемьев к нам приезжал, в целом было сказано: да, наверное, стоит подумать. И вот сейчас пока продолжается процесс думанья, то есть мы сделали одну презентацию, другую презентацию…

– Ну, процесс такой нерегламентируемый…

– Нерегламентируемый, да.

– …думает человек и думает.

– Причем было это на самом деле воспринято с той стороны, что применительно к НИРам и НИОКРам существенной проблемой является проблема плагиата, когда в рамках сегодняшних процедур, в общем и целом, все это закрыто, то есть есть исполнитель и есть заказчик, если исполнитель прошел через сито 94-го ФЗ на стадии отбора, что происходит потом, это известно одному Богу.

– Почему одному Богу? Еще заказчику.

– И заказчику. И как раз наша идея заключалась в том, что не просто делать экспертизу кем-то финальных результатов, а идея сводилась к тому, чтобы на самом деле происходил сбор в централизованном виде этих самых файлов с отчетами по НИРам и НИОКРам, которые затем, извините, просто пропускались бы банальным образом через систему антиплагиата. Такие системы уже существуют.

– По этим системам есть некоторые вопросы, но я сейчас даже не об этом. А итог. Пропустили эти файлы с отчетами через систему «Антиплагиат», было сказано, что вот этот отчет содран совершенно бессовестно оттуда-то и оттуда, последствия этого?

– В нашем понимании, если он просто содран и при этом заказчик это подписал, должны следовать санкции вплоть до уголовных для исполнителя и для заказчика. О чем должно быть сказано вначале, при начале процедуры, чтобы люди думали.

– Исполнители я еще понимаю, потому что исполнитель – это тот человек, который подписал отчет. Понятно. А заказчик – это кто? Если тот, кто подписал заказ, – это один человек, тот, кто подписал приемку (кадры-то меняются), – это другой человек. Мы с кем будем разбираться в уголовном порядке?

– Вы знаете, тот, кто подписал акт приемки-сдачи, он, соответственно, подписал бумагу, согласно которой бюджетные деньги перешли исполнителю. Независимо от того, кто сидит в каком кресле, есть техническое задание, на базе которого делается эта работа. Есть все-таки некоторое понимание на уровне ведомства, зачем оно эту работу заказывало. Да, мог быть конкретный чиновник вначале, потом поменялся, стал другой чиновник, но он должен понимать, что он принимает и за что платятся бюджетные деньги.

– А-а, он будет понимать, что не тот виноват, кто заказал, а тот виноват, кто принял.

– В общем, да.

– А какие будут кары для исполнителя? Значит, вы говорите об уголовной, я с трудом себе представляю.

– Это надо обсуждать, это действительно проблема более общая. Потому что на самом деле не секрет, что у нас и диссертации тоже много кем пишутся, отнюдь не всегда непосредственно авторами, но как минимум, в нашем понимании, допустим, тот исполнитель, который представил отчет, который заведомо состоит из плагиата, он автоматом должен попадать в те самые списки недобросовестных поставщиков и лишаться возможности  работать далее по госзаказу.

– Это как минимум, и, главное, это реализуемо. Я не очень понимаю, где здесь проблема. Это вполне может быть сделано.

– Да-да. Совершенно верно.

– Но для этого нужно, чтобы все-таки акт приемки подписывали люди, которые боятся ставить подпись зря. Сейчас этого нет.

– Сейчас некая проблема заключается в том, что… Это как раз проблема, которая выходит за компетенцию ФАС, а, скорее, касается Минфина и правительства в целом. Проблема, связанная с так называемым бюджетным процессом и бюджетным годом. То есть если выделены деньги на, скажем, те же НИРы и НИОКРы, то не только исполнитель хочет их получить, проблема заказчика в том, что он должен их потратить.

– Да.

– Он их не может перенести на будущий год, даже если работа не совсем его удовлетворяет или ее сдают не в срок. И что мы предлагаем ФАС (и ФАС вроде соглашается и говорит: да, мы с этим будем выходить вместе с Минэкономикой) – идея продления этого бюджетного цикла и возможности переноса в определенных условиях денег на следующий календарный год.

– Это будет некоторая революция…

– Слава Богу, если будет.

– …потому как Минфин у нас все-таки цербер стоглавый, он таких вещей, насколько я понимаю…

– Минфин такое сильно не любит, но в то же время на уровне здравого смысла с этим тяжело спорить.

– Извините, Бога ради, но причем тут вообще здравый смысл? Мы с вами разговариваем о чиновничьих взаимных тяготениях и отталкиваниях, а вы про какой-то здравый смысл, даже как-то непонятно. 

– На уровне отдельных бесед с отдельными людьми в высоких кабинетах, здравый смысл присутствует.

– Конечно. Каждый отдельно из них, конечно, он разумный человек. Вместе они система, которая руководствуется другой логикой. Значит, тут понятно. ФАС, конечно, будет говорить: тут вы правы, ты, конечно, в целом прав, но, однако, не подходит это дело к моменту, это понятно. А удастся ли что-нибудь сделать в пределах полномочий ФАС, в пределах №94 что-нибудь такое, что будет отвечать не вашему описанию, которое вы дали ближайшей волне новаций, – не поможет, но и не повредит – а что-нибудь действительно меняющее положение дела?

– Вы знаете, даже в условиях этого бюджетного цикла и необходимости потратить деньги до конца года, все равно грамотный заказчик, условно говоря, может потребовать, чтобы ему отчет сдали не 15 декабря, а 15 ноября, и за месяц до 15 декабря прочесть его, привлечь экспертов, понять, извините, отчет оригинальный или списанный.

– Ну, хорошо, понять, что он списанный, и что?

– Отказаться от его приемки, например.

– Но так деньги-то пропадут?

– Нет, опять же…

– А так можно сказать: я же вижу, что ты наделал, я тебе подпишу, но ты мне переделаешь. – Да-да-да, переделаю.

– Я понимаю, что так сейчас иногда и делают, но если заказчик будет понимать, что в случае выявления плагиата, подписанного конкретным человеком на уровне акта приемки-сдачи в конкретном ведомстве это будет чревато хотя бы административными санкциями – человека либо, я не знаю, снимут с работы, либо им, этому ведомству, урежут на следующем цикле объем денег на размещение заказов. Ну, будут какие-то антистимулы к тому, чтобы думать, прежде чем подписывать бумаги. Я не к тому, что этот процесс автоматически приведет к расцвету всего и вся и к построению коммунизма.

– Нет таких процессов, которые автоматически приведут…

– Совершенно верно. Но появление некоторых стимулов к тому, чтобы люди хоть что-то начинали делать чуть-чуть по-другому плюс сама эта опция, когда заказчик может выбрать. Сейчас закон регламентирует максимально все, то есть заказчик вообще ничего выбрать не может. А вот в ситуации, когда можно будет либо пойти по действующим процедурам 94-го ФЗ, к которому они все равно приноровились, находят свои обходные лазейки, работают, либо же…

– Даже эти лазейки настолько уже все наизусть знают, я хотел вам задать вопрос, потом подумал: Господи, вы наизусть знаете, я наизусть знаю, зрители наизусть знают. Находят лазейки.

– …либо же, если, например, есть добросовестный чиновник, который хочет делать карьеру, бывают такие, может быть, не так много, но бывают.

– Бывают.

– И вот он выберет вариант, по которому он идет на экспертизу сознательно, он получает больше возможности отбора добросовестного исполнителя на старте, но у него будет жестче контроль на выходе. Ради Бога, если он отвечает за свой результат, это ему в плюс, он бояться-то этого не будет.

– Логично.

– Может быть, будет возникать некая селекция, когда добросовестные чиновники будут получать больше шансов для карьерного продвижения. Ну так, слава Богу.

– Если вы позволите, вопрос несколько с другой стороны. Многие, с кем я разговаривал на эту тему, жалуются еще вот на какое крайне неприятное свойство нынешней системы госзакупок – жуткая регламентация наступает с очень низкого уровня. Ну, условно говоря, коробку скрепок ты еще купишь, две коробки скрепок ты уже не купишь.

– Да.

– Есть ли возможность в этом, хотя бы в этом отношении помочь. Потому что вы говорите – приноровились. Да, приноровились, но это, извините, накладные расходы.

– Да. Это издержки. Большие издержки.

– И когда эти накладные расходы при большом заказе – небольшой процент, при большом заказе это просто убивает все.

– Да-да.

– Так вот, есть ли шансы хотя бы так приподнять, приподнять планки?

– По этому поводу давление на ФАС идет со стороны очень большого количества ведомств.

– Ну, естественно, потому что это видят все.

– Да-да. Позиция ФАС традиционно сводится к тому, что они через эти самые очень низкие пороги обеспечивают возможность входа в систему госзакупок для малого, среднего бизнеса. В моем понимании это чушь.

– Наоборот, ровно наоборот, потому что именно эти самые накладные расходы убивают всякий интерес.

– Да-да-да. Причем накладные расходы, в том числе для этого малого и среднего бизнеса…

– Я про него и говорю.

– …потому что для них этих контрактов нет...

– Но расходы и оттуда, и отсюда – с обеих сторон.

– Я наблюдаю как один из администраторов настроение госзаказчика, потому что мы как Высшая школа экономики тоже размещаем разные заказы и тоже все это наблюдаем… Насколько я понимаю, будет идти ползучий такой процесс, когда они будут постепенно эти пороги повышать.

– Так, Андрей Александрович, ползучий он и идет все эти годы, но он как-то очень медленно ползучий. Он ползучий даже медленнее инфляции.

– На мой взгляд, здесь есть стандартная бюрократическая логика, которую, я думаю, Артемьев называть никогда нигде не будет, но она рациональна. Условно говоря, необходимость контроля вот этих самых десятков тысяч и сотен тысяч процедур закупок на 100 тыс. рублей…

– Это возможность требовать штатов.

– Да, совершенно верно, банальным образом. Так сказать, это больше полномочий, больше власти, больше помещений.

– Этого Артемьев может вслух не говорить, это все понимают.

– Но если это ему будут говорить в лоб другие, может быть, ему придется все-таки уступать. Потому что все эти аргументы по поводу малого бизнеса – это чушь. Потому что, насколько я могу наблюдать по нашим собственным закупкам, у нас традиционно по этим маленьким контрактам заявок нет, они коммерчески неинтересны. Мы вынуждены бегать за заказчиками…

– Если этому бедолаге, который торгует теми же самыми скрепками, для того чтобы правильно оформить заявку на ваш конкурс, нужно нанимать специалиста, на которого уйдет треть… Он же не будет этого делать, совершенно очевидно.

– Да.

– Есть ли возможность каким-то образом идти мимо известных всем наизусть самих разработчиков, каким-то образом выносить на более высокий уровень разговор о 94-м законе – на правительство, на администрацию президента? Каким-то образом сверху повлиять на ситуацию возможно?

– Ну, как… влияют. Вот, например, есть такая 55-я статья известная, которая, соответственно, определяет, по каким типам, категориям закупок или типам госзаказчиков возможно размещение госзаказов без конкурса, то есть в единственный источник. И вот кого там сейчас только нет. Там прямо записано, что решениями президента, его распоряжениями или распоряжениями правительства можно проводить любые закупки без конкурса.

– Ну, вот, видите, на 94-й закон влияет каждый за себя. Пробился серьезный лоббист, пробился наверх, ему разрешили, а за нас за всех никто пока особенно не ратует. Спасибо.

 

________________________________________