Третья недовласть

Елена Загородняя
15 января 2001, 00:00

России необходима срочная, глубокая и масштабная судебная реформа

В стране второй век идут реформы. Как говорил видный реформатор предыдущей волны, по форме - правильные, по существу - издевательство. Проверка нервов граждан на прочность. Потому что не хватает одной необходимой вещи: судебной реформы. Без нее не будет ничего. Будет замордованный член несуществующего общества, живущий в криминальной экономике с государственной властью и полицейскими органами, чье чувство вседозволенности никто не осмелится потревожить.

Если с судами что-то не сделать, то можно ничего не делать вообще. Ну, или делать, как это происходит сейчас: упорно, до обморока, с бессонными ночами - и с гарантированным отсутствием результата. А тот свет в конце тоннеля, что вроде бы появился, окажется светом прожектора приближающегося локомотива.

Дом без фундамента

Одним из шести приоритетов правительства называет судебную реформу министр-реформатор Герман Греф. Важным достижением считает он сохранение в списке 50 федеральных целевых программ программы по развитию судебной системы. Но никто не говорит вслух, что в случае небрежения реформой судебной власти остальные пять приоритетов и остальные 49 программ - обречены.

Ничего не выйдет с экономическими реформами: правовой произвол фатален для экономики.

О какой, например, программе дерегулирования экономики можно говорить, если субъект раскрепощенной экономики не сможет отстоять обретенные права в суде? Что, функционеры отстанут от мелкого и среднего бизнесмена, перестанут его донимать бесконечными проверками, требовать взяток и возьмутся упрощать процедуры регистрации, лицензирования и сертификации - по мановению министерского жезла? Точно так же и выравнивание условий конкуренции, и налоговая реформа, и сокращение госрасходов, и любое иное благое начинание без скорой и справедливой юстиции - провальные затеи. Эффект от любых составных частей экономических реформ для улучшения делового климата при сохранении действующей судебной системы подобен попыткам согреть улицу зимой, открыв балконную дверь и включив на всю дурь несколько обогревателей. В конечном итоге перегорят. Да еще и трубы полопаются.

С социальными реформами - не лучше.

Какая реформа КЗоТа, если уже твердо заученный способ выяснения трудовых отношений - палкой по голове? Решение спорных вопросов собственности и невыплаты зарплаты под аккомпанемент автоматов и с юшкой из разбитого носа - наш способ поиска истины. Какая пенсионная реформа, если повышенная, но не полученная пенсия - это не повод не только для судебного разбирательства с ответственными за невыдачу чиновниками, но даже для наложения на них служебного взыскания? Какая реформа ЖКХ, если невозможно покарать по суду самые вопиющие безобразия всяческих ЖЭКов?

Точно так же и с реформой власти, восстановлением вертикали, равноудаленностью власти от бизнеса - об этом сколько угодно можно говорить и даже бурно действовать. Но только вот добиться всем этим какой-нибудь пользы можно, лишь признав и прочувствовав ценность права, ценность правовых институтов и правоприменения. Иначе не надо обманывать ни себя, ни других. Не надо кричать миру: смотрите, мы почти такие же, как и все вы! Проще сразу закрыть страну, восстановить особые тройки и назначить одно лицо и прокурором, и защитником, и исполнителем приговора - тут же, мотыгой в овраге.

"Власть должна сказать о своих приоритетах, - утверждает вице-президент фонда 'Индем' Михаил Краснов, - и логично было бы вести речь сначала об армии, потому что от состояния армии прямо зависит внешняя безопасность государства. А вслед за этим сразу - о суде и правосудии. Начинать надо отсюда. Во-первых, потому, что привыкший в советские времена пусть к иллюзорной, но защите в лице комитетов партии сегодня человек наш ощущает заброшенность и бессилие. Это унавоженная почва для любого, самого страшного режима. Второе. Для экономического климата это сверхважная вещь: не будет нормальной юстиции - будет криминальная юстиция. Третье. Не имея сдерживающего фактора в виде независимого суда, государственная власть и работники полицейских ведомств, лишь следуя логике событий, привыкнут к вседозволенности".

Потребность безотчетная

Судебная реформа нужна не только "вообще", она нужна и в частности - конкретным живым людям. Но разным слоям российского общества - по разным причинам. И мотивация в этих слоях, а также степень их организованности и влияния на конечный результат очень различается.

Прежде всего в реформе существующей судебной системы заинтересован обыватель. Потому что бесправие обычного человека тотально. Над ним измывается инспектор ГИБДД, сотрудник собеса, чиновник, не выплачивающий ему зарплату или пенсию. Масса людей сегодня грубо угнетается мелким чиновничеством. И главная потребность гражданина, воющего от бесправия, - потребность, к сожалению, пока почти не осознанная - возможность судиться с чиновником быстро и эффективно.

Сейчас ведь судиться, скажем, с ЖЭКом - то еще удовольствие. Да это и в голову никому не приходит. Если замерзает поселок, то митинговать или федеральную трассу перекрыть - это всегда пожалуйста. А вот если бы у жителей того же Артема была возможность обратиться в местный суд и, доказав лишь факт причинения вреда, через неделю получить решение суда, а еще через две - судебного исполнителя, который придет в ЖЭК или в мэрию и "от имени граждан России" потребует "мира и исполнения судебного решения", поигрывая наручниками на глазах испуганного чиновника. Что, осмелились бы чиновники не подготовить трубы к зиме и не закупить мазут?

Поэтому идее скорой и доступной административной юстиции гарантирована широчайшая поддержка. Моментальное восстановление права и ликвидация поборов могут обеспечить центральной власти и огромную (что важно, созидательную) социальную активность, и обратную связь, и информацию: "воруют здесь!". Главное условие работы такой юстиции - быстрота.

"По административным делам нужна быстрая юстиция, - говорит адвокат Николай Гагарин. - По уголовным - нет: если расстреляют не того - беда. А по спорам по выдаче пособия - ну, пусть суд немножко ошибется в пользу гражданина из-за спешки, беды не будет".

Более того, быстрота административной юстиции может (и должна быть) обеспечена процедурно: за счет того, что гражданин, обратившийся с иском, представляет доказательства нанесения ему ущерба, а бремя доказательств законности действия или бездействия, вызвавшего этот ущерб, целиком несет затронутый административный орган.

Правда, повторим, обыватель пока четко не сформулировал для себя ценность права, и потребность гражданина в правосудии - отнюдь не аксиома. Пока куда более ощутима вошедшая в плоть и кровь за века патернализма потребность в мудром барине, который "приедет и рассудит". В том, собственно, и состоит сегодняшний выбор: которой из этих потребностей идти навстречу.

Потребность сознательная

Та же часть общества, запрос которой на правосудие очевиден не только для вдумчивого наблюдателя, но и для нее самой, - это экономически активные, волевые люди, предприниматели и управленцы, нарождающиеся "средние русские" - слишком немногочисленна, да и пассивна социально. Она пока не смогла или не сумела озвучить этот свой запрос. Потому что нет инструмента для озвучания, уверен Михаил Краснов: "По идее, интересы этого слоя может выражать СПС и отчасти 'Яблоко'. Но разве трубят они о необходимости судебной реформы? Что судебная реформа - это приоритетнейшая задача? Нет. Говорят как об одном из ряда приоритетов. Они, видимо, этого не понимают".

Тем временем вопрос доступности экономического правосудия для нарождающегося среднего класса - вопрос выживаемости. А как раз доступность правосудия сегодня крайне низка. Первая ступень арбитражного суда находится на уровне субъекта федерации. Хорошо, если этот субъект - Москва. А если Красноярский край? Получается, что мелкий предприниматель из Норильска, чтобы решить экономический спор, должен отмахать тысячи километров до Красноярска.

Хуже того, арбитражный суд субъекта федерации объединяет две инстанции, первую и апелляционную. Значит, если решение суда не удовлетворяет истца-предпринимателя, с просьбой о пересмотре дела он должен обращаться в ту же структуру, которая его обидела. "Если мы предполагаем, что Россию вытащит частный бизнес, который начинает сбивать молоко в масло, - говорит Николай Гагарин, - то где он будет защищаться от местного чиновничества? Должен - там же, где живет и работает. Да и вообще предпринимателю нечего делать в апелляционной инстанции, если она в том же суде, что и первая. Все ведь согласовано".

Две крайне заинтересованные в судебной реформе группы населения, обыватель и предприниматель, при внимательном рассмотрении оказываются группой одной. Ведь грань, разделяющая сегодня лица физическое и юридическое, - наличие печати - достаточно условна, потому что экономический организм страны един. Един и Гражданский кодекс - и для граждан, и для юридических лиц. Почему по поводу нарушения своих прав гражданин подает в суд общей юрисдикции, а юридическое лицо - в арбитражный суд, сколь-либо вразумительно не отвечает никто из персон, причастных к власти. Почему не объединить эти подсистемы?

Говорят, традиция. Да, традиция, но странная, поскольку сложилась она вопреки мировым канонам судоустройства. В начале 90-х выделение арбитражных судов в отдельную подсистему прошло очень просто. Их было шесть с половиной тысяч - людей, которые вообще не знали права, которые все споры решали исключительно на основании плана. Госарбитраж при Совмине был на порядок лучше обеспечен, чем судьи. Был еще так называемый ведомственный госарбитраж: в Минтяжпроме, МПС, Министерстве нефтяной и газовой промышленности, - который тоже не страдал от недостатка властных полномочий. И была хилая судебная система, про которую говорили только одно: что она карательная. Лоббизм не мог не победить.

Говорят - хором председатели Верховного суда и Высшего арбитражного суда, - что любая ломка обеих подсистем сегодня может привести к системным сбоям. В мнении этом они даже имеют поддержку главного реформатора всея Руси - министра экономического развития и торговли Германа Грефа: "Я не уверен, что на первом этапе подобного рода конституционная ломка правильна. Это серьезная трансформация - и мы можем получить серьезный сбой в работе судебной системы". Да, наверное. Но рост экономической активности населения неминуемо ведет к росту обращений в суды. А объединение арбитражных судов и судов общей юрисдикции, с точки зрения пользователя, могло бы обогатить обе структуры.

Понятно, что люди в обеих подсистемах - от глав высших судов до последнего клерка - объединения категорически не хотят, поскольку это вопрос полномочий: никто не хочет идти к другому в подчинение. Поляна пусть поменьше, но - своя. Но понятно и то, что достраивать обе подсистемы по отдельности до требуемой полноты - дорого, долго и очень уж оригинально.

Да вы посмотрите на себя!

Сказанное касалось потребностей в судебной реформе обывательско-предпринимательской части российского общества, то есть большинства того электората, который, по Конституции, сперва выбирает себе власть, а потом пользуется безграничными преимуществами ее мудрой разделенности на три ветви. Но это большинство настолько не структурировано и не приучено к отстаиванию своих прав, что их потребности могут не удовлетворяться безгранично долгое время.

К счастью, и у другой, гораздо более сплоченной и организованной части общества - чиновничества, прежде всего федерального, - также крайне велика заинтересованность в реформе судебной системы, по крайней мере - публично проговариваемая. В начале статьи мы говорили о том, что без судебной реформы никаких иных преобразований, будь то социальные, экономические или административные, можно не делать вообще. Поскольку действенная судебная власть положит какие-то пределы всесилию чиновничества, у многих представителей этого сословия могут быть очень серьезные внутренние возражения против судебной реформы, но никаких аргументов, пригодных для предъявления и отстаивания, у них нет заведомо. Значит, все за - кто же против?

Заклятым и самым сильным врагом какой бы то ни было реформы судебной власти является сама судебная власть. Хотя, казалось бы, именно она должна призывать к реформам из-за многочисленных своих системных пороков, делающих ее существование невыносимым.

Первый и наиболее очевидный из этих пороков - нехватка судей, работников судов и самых судов первой инстанции. В небольшой Великобритании только мировых судей и магистров, рассматривающих дело по первой инстанции, - 26 тысяч. В России - 18 тысяч. Увеличивать число судей надо непременно.

Но это увеличение помимо дороговизны упирается в проблему номер два - структурную. Рост числа судебных работников в существующей сегодня схеме устройства судебной системы, сложной и необычайно запутанной (см. схему), в конечном итоге приведет к тому, что большая часть населения страны будет работать в судах. Кто-то - в общих, в уголовных или гражданских составах, кто-то - в арбитражных, а кто-то - в административных, процесс создания которых начался в конце минувшего года после прохождения в Госдуме в первом чтении законопроекта "О федеральных административных судах в РФ". Насколько описанная в законопроекте схема удовлетворяет очерченным выше условиям потребности общества в быстрой и доступной административной юстиции - вопрос, требующий отдельного внимательнейшего изучения. Однако очевидно, что предлагаемая подсистема административных судов не снимает существующие в системе судов общей юрисдикции (к которой административные суды предполагается присовокупить) проблемы с инстанционностью, подсудностью и загруженностью судейских работников.

С инстанциями в общих судах дело обстоит крайне сложно. Все существующие сегодня звенья судебной системы - а это районные суды и мировые судьи (последние существуют пока лишь в нескольких регионах), областные и приравненные к ним суды и Верховный суд - имеют право рассматривать дела по первой инстанции, то есть слушать дело в первый раз. Районные суды применительно к решениям мировых судей - при том что оба считаются первым звеном - должны выполнять роль апелляционной инстанции (то есть пересматривать дело по существу), в то время как четкое разграничение дел по подсудности районному и мировому судье отсутствует.

Далее. Областной суд и ВС - это суды трех инстанций одновременно. Кроме рассмотрения дел по первой инстанции они вправе рассматривать дела по кассационной инстанции (в отличие от апелляционного пересмотра кассация не оценивает доказательства сторон, рассматривая только вопросы нарушения права, которые могли быть допущены судом первой инстанции) и по надзорной инстанции. Причем надзор - это чисто российское изобретение, предполагающее возможность пересмотра дела и отмены приговора суда после вступления его в силу, не ограниченное в рамках сегодняшнего права ничем - ни временем, ни кругом лиц, которые могут подать жалобу. К тому же надзорными функциями обладают не только суды второго и третьего звена, а еще и прокуратура. В итоге надзорные инстанции завалены жалобами, а суды - перегружены делами.

"Безусловно, дела по первой инстанции должны рассматривать преимущественно районные суды, - говорит председатель Верховного суда Вячеслав Лебедев, - а в крайнем случае, по особо важным категориям, - областные. А первая инстанция в ВС должна быть если не исключительной, то по очень ограниченным категориям дел".

Вопросы инстанционности и связанной с этим перегруженности судов, впрочем, не самый страшный порок российской судебной системы, имеющий к тому же и достойный изучения ответ - например, в судебных системах федеративных государств, где само политическое устройство отчасти аналогично российскому (см. "Судебная власть в федеративных государствах").

Самый страшный сегодня недостаток - это то, что судьи фактически сидят в кармане у местных феодалов. Кадровые и финансовые вопросы поддержки судебной системы тысячами нитей привязаны к субъекту федерации.

Председатели областных и окружных арбитражных судов назначаются только с согласия законодательного собрания субъекта РФ.

"Это глупость несусветная, - говорит адвокат Николай Гагарин. - Ведь как у нас сегодня выглядит процедура согласования? Местные законодатели задают кандидату вопрос: 'Что вы будете делать при конкуренции федерального закона и местного?' Он говорит им: 'Приоритет у федерального'. - 'Вы нам не подходите, уважаемый'. Такая ситуация в Московском суде, в Магаданском и еще в нескольких судах. Вот до чего допрыгались".

"Это - закон, - кратко комментирует проблему Вячеслав Лебедев. - Но я - законоприменитель, законопослушный гражданин, и, коли сегодня это записано в законе, мы это свято соблюдаем". Правда, в свое время лично г-н Лебедев и завизировал статью 13 Закона о статусе судей, в которой и означена необходимость процедуры такого согласования.

"Вряд ли разумно полностью исключить субъекты из процесса назначения судей, - говорил нам чиновник, пожелавший остаться неназванным. - Ведь областной судья применяет не только федеральное, но и местное законодательство. Следует заметить, впрочем, что в ряде случаев субъекты в нарушение Конституции доплачивают судьям зарплату. Например, в Москве. Мэр Москвы, будучи человеком принципиальным, очень часто обращается в суд. Мне не известен процесс, в котором бы он проиграл. Может быть, он всегда прав, но, имея в виду, что судьи обеспечиваются мэрией, беспристрастность судей может быть поставлена под сомнение".

И бороться с зависимостью судей от региональных властей не в пример труднее, чем с другими системными пороками. На ней, зависимости, непременно застопорится идея об участии экономически активных граждан в отправлении правосудия. Идея такая есть - состоит она в том, чтобы не профессиональные юристы, но профессиональные бизнесмены участвовали в качестве присяжных при рассмотрении экономических дел - лишь для установления факта нанесения ущерба одним коммерсантом другому. А вопросы права в подобной структуре рассматривали бы уже профессиональные юристы.

"Да местные власти стеной встанут, - говорит Николай Гагарин, - потому что правонарушительные наши сообщества - МВД, ОЭП, прокуратуры, налоговые органы, вся эта шобла, которая под губернатором сидит и затравит любого конкурента-коммерсанта, не отстегивающего губернатору и его подельникам, - завтра не сможет с ними спорить в судах, если местные ТПП начнут формировать списки заседателей. Потому что у них не получится в таком разе засылать к неуступчивому коммерсанту тринадцать проверок в месяц".

Следующая проблема - качество судейского корпуса. Несменяемый двоечник, заочно закончивший юридический вуз, барабанит деревянной колотушкой, а испуганные стороны называют его "Ваша честь" - живое воплощение идеи об обновлении судебного корпуса. "Я был одним из самых активных сторонников введения принципа несменяемости судей, когда мы готовили законопроект 'О статусе судей' в начале девяностых, - говорит уже знакомый нам анонимный чиновник. - Но преломление этой идеи в нашей стране дало самые неожиданные результаты. Беда в том, что многие судьи восприняли принцип независимости правосудия как независимость для себя, любимых. И значит - безнаказанность".

К слову сказать, в Великобритании, откуда в свое время российские законодатели позаимствовали принцип несменяемости судей, стать судьей крайне непросто. После окончания университета нужно три года проучиться в специальной школе и пройти трехгодичную стажировку, чтобы попасть в штат солиситера (судебного адвоката). Проработав лет десять у солиситера, можно пытаться стать кандидатом в барристеры - то есть быть допущенным до судебной карьеры. Для этого надо сдать экзамен в одной из четырех гильдий барристеров, а затем пройти в ней годичную стажировку. Потом надо проработать лет десять, чтобы получить статус королевского барристера, то есть судьи, имеющего право работать в судах выше первой инстанции в качестве временного судьи. Приглашение от лорда-канцлера поработать в качестве королевского барристера сопровождается приличным окладом - до 400 тысяч фунтов в год. И только после двух-трех лет работы в качестве королевского барристера может последовать предложение стать королевским судьей. Средний возраст получения этого предложения - 63 года. Кроме как о пожизненности, тут ни о чем говорить нельзя.

"Вы думаете, почему наши суды так гласности боятся? - говорит Николай Гагарин. - Почему не вывесить решения судов в Интернет в свободный доступ, как это делается в США? Пусть люди читают, учатся правоприменению. Что вот такие дела будут слушаться вот так. Но если в слове 'хрен' будет пять орфографических ошибок, а дважды два будет пять-шесть, то все узнают, что судья - скотина. Или дурак. Или просто шизофреник. И это будет сигнал к тому, чтобы общество все-таки контролировало судебную власть".

Еще один порок судебной системы - исполнение, вернее, неисполнение судебных решений по всем делам за исключением уголовных. Неисполнение решений гражданского или арбитражного суда в России - почти правило. Вспомнить хотя бы череду исков обманутых вкладчиков после августа 1998-го. Мало того, что суды тогда руководствовались не законом и не условиями подписанных банками со своими клиентами договоров, а какими-то мифическими соображениями о влиянии состояния банков на экономическое состояние регионов. И отправляли истцов с миром. А та малая толика решений, в которых суд принимал сторону вкладчиков, как правило, просто не выполнялась.

Каковы пути решения этой проблемы? Те же, что во всем мире: решения судов не исполняются танками. Они исполняются моральной силой, которой обладают суды. Все об этом договариваются. Иначе это называется игрой без правил. Предусмотреть более жесткие наказания за неисполнение - надо. У нас есть ответственность, но только по уголовным делам, там как раз нет проблемы с исполнением. А по гражданским ответственности нет.

Громкое молчание

Из сказанного отчасти понятно, почему судебная власть так не хочет реформ. Но, по всей видимости, главный источник сопротивления - в консерватизме судейской системы, который невероятно силен и сопоставим разве что с консерватизмом идеологических организаций. Судебные системы во всем мире складываются веками и видоизменяются чрезвычайно медленно.

А сложившийся за минувшие десять лет (срок вполне достаточный для институционализации любой системы) образ жизни для каждого судейского работника - пусть и дурной, во многом порочный, но уже устоявшийся, привычный и понятный. За квартирой и прочими благами - к главе администрации. За защитой - к коллегам по цеху, которые, при условии соблюдения внутренних канонов, горой встанут. Контроль - лишь со стороны надзорных органов, требования которых уже понятны. Изменись что в этом миропорядке - субъективно лучше для судей может не стать. Хуже - сколько угодно. Поэтому надеяться, что судебная система станет основной движущей силой собственных реформ, бессмысленно.

Даже слабый призрак реформ, просочившийся из Центра стратегических разработок летом прошлого года (см. "Из-под сукна"), вызвал громкое негодование судейского корпуса. Как взвились ученые мужи-юристы, составляющие Совет по совершенствованию правосудия при президенте, когда докатился до них отголосок планов реформ!

Полемики в итоге не получилось. Более того, в многоголосом хоре критиков "реформы по Грефу" (который в конце ноября публично братался с председателем ВС Вячеславом Лебедевым и заверял публику в полном отсутствии разногласий с ним) затерялись и те идеи реформирования, что уже существуют в текстах законопроектов. Как, например, прописанная в проекте закона "О судах общей юрисдикции" упорядоченная схема надзорного производства. Или необходимость приведения действующей практики судопроизводства в соответствие с действующей же Конституцией.

"Мне представляется приоритетным вопрос о том, в соответствии с какими законами суды будут осуществлять правосудие, - говорит уже цитированный чиновник. - Во-первых, значимо то, будут ли суды в уголовном процессе выполнять функцию прокуратуры - обвинения, что они вынуждены делать сейчас на основании того закона, который у них есть. Суды работают с участием прокурора по уголовным делам менее чем по половине рассматриваемых дел. Когда прокурора в суде нет - функцию обвинителя выполняет судья. А это недопустимо. Второе - это полномочия, которые по Конституции отнесены судебным властям, а выполняются прокуратурой: надзор за предварительным следствием, дача санкций на обыски, на аресты, на выемки - то есть все конституционные ограничения права граждан. Третье - это состязательный процесс, чего опять-таки требует Конституция".

Следите, Зина, за руками

Паны не дерутся - у холопов чубы трещат. Вопрос, занимающий современные властные структуры во всем мире, - имеет ли суд право дисквалифицировать решения законодателя (при помощи конституционного суда) и решения исполнителя (при помощи суда административного) - в России почему-то никак не войдет в моду. А до тех пор, пока суд не может стрелять в этих двух направлениях, причем стрелять убийственно, с полной нулификацией решений, с моментальной утратой ими юридической силы, - это не суд.

Наверное, судебная власть властью еще не стала - несмотря на все позитивные изменения в законодательстве последних десяти лет. Это очевидно не только профессионалам, но и непрофессиональному наблюдателю. Две ветви власти у нас худо-бедно состоялись. Ни у кого не вызывает сомнения их дееспособность и правомочность. Но такие вопросы постоянно возникают применительно к власти судебной.

Никто в России не воспринимает судей как носителей государственной власти, власти не просто сопоставимой с властью законодательной и исполнительной, но иногда ее превышающей. И, может быть, в потенциально огромной силе судебной власти - глубинная, подсознательная причина того, что, заговорив было о необходимости судебной реформы, представители власти исполнительной словно стушевались. И вброшенные было на публичное обсуждение тезисы о реформировании судебной системы были скомканы и сжеваны. Завершилось все объявлением о создании очередной рабочей группы, которая к 15 апреля должна рассказать президенту о том, до чего доработалась.

И сегодня похоже, что президент, который в идеальной схеме демократического устройства страны (см. Конституцию РФ, ч. 2 ст. 80) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей государственной власти, возьмет на себя ответственность и за работу власти судебной. С исполнительной и законодательной властями это уже происходит: региональные бароны повержены, Совет Федерации стал органом номинальным, Госсовет просто неконституционен, а о независимости нижней палаты парламента даже как-то неловко говорить, как никому не придет в голову рассуждать о самостоятельной роли главной структуры исполнительной власти, правительства.

Так что если говорить об укреплении власти как таковой, то глубинные, необходимые российскому обществу реформы судебной власти единственному обладателю политической воли в стране просто ни к чему. Если же укрепление власти - не цель, а средство для модернизации страны, то без судебной реформы президенту не обойтись, и он должен начинать ее немедленно - должен был начинать ее еще вчера.

И незачем ждать окончания прений - они будут бесконечны, ибо для создания действенной судебной власти нужно разрешить массу действительно очень сложных вопросов. Но есть же вещи более или менее бесспорные: те же административные суды, например; та же нарезка судебных округов мимо границ субъектов федерации; та же несменяемость судей. Полезность шагов в таких направлениях почти общепризнанна, и, коли есть желание, с них вполне можно начинать.

А иначе прорабам будущей перестройки где-нибудь в середине начавшегося века придется кучу статей написать, втолковывая народу, отчего же это в России снова не получилось нормальное государство.

Судебная власть в федеративных государствах

В процессе развития государственности сформировалось два принципиально различных подхода к организации судебной власти в федеративных государствах: децентрализованный (наиболее чистый и исторически первый пример - США) и унитарный (пример - Германия).

Сущность американской модели - существование дуалистической судебной системы: систем штатов и федеральной. Компетенция двух систем четко разграничена, а вопросы, связанные с коллизией подсудности, разрешает Верховный суд США.

Сегодня в составе федеральной системы действуют 94 федеральных окружных суда (90 - на территориях штатов и 4 - на федеральных территориях), 13 федеральных апелляционных судов и Верховный суд США (9 судей). Апелляционные федеральные суды рассматривают жалобы на решения окружных федеральных судов.

Верховный суд может выступать в качестве суда первой инстанции только по спорам, одной из сторон которых является штат, иностранное государство, посол или консул. В качестве апелляционной инстанции ВС США выступает в отношении решений военных судов, а также в тех немногих случаях, когда ВС США сочтет, что дело, на решение которого подана апелляция, затрагивает федеральный интерес.

Судебные системы штатов в США построены на основании различных представлений об институциональности, инстанционности и специализации и сильно различаются. Основная масса споров в стране рассматривается именно штатными судебными системами.

Принцип построения германской, или централизованной, модели состоит в том, что суды субъектов федерации включаются в качестве нижестоящих элементов в единую национальную судебную систему. В этих условиях суды, расположенные на территориях определенных субъектов, одновременно принадлежат к двум судебным системам. Но поскольку решения судов субъектов могут быть обжалованы в федеральных судах, а все суды применяют и федеральное, и местное законодательство, то говорить о наличии судебной системы субъектов некорректно. Подобный подход к организации судебной власти фактически означает, что принцип федерализма не распространяется на одну из ветвей государственной власти. Кроме ФРГ унитарные судебные системы действуют в Австрии и Российской Федерации.

Из-под сукна

Полгода группа профессиональных юристов, представляющих все ветви судебной власти, ученых и чиновников, что объединились в рамках фонда "Центр стратегических разработок" (он же "Центр Грефа"), работала над схемой реформирования судебной системы. Результаты их деятельности, как и ряд других наработок ЦСР, относившихся к непосредственной компетенции президента, после завершения работы в мае 2000 года были переданы президенту и в его администрацию и не проходили публичного обсуждения.

Среди известных журналу "Эксперт" предложений этой группы экспертов, в частности, были:

- освобождение судов от местных влияний за счет кардинального улучшения ресурсного, в том числе финансового, обеспечения судебной власти;

- реализация положения Концепции судебной реформы 1991 года о структурном построении судебной системы по принципу несовпадения территориальных судебных образований с существующим административно-территориальным делением;

- вытеснение квазиюстиции в уголовно-правовой сфере, представленной в виде судебных функций правоохранительных органов, особенно прокуратуры, органов предварительного следствия и дознания;

- развитие систем досудебного рассмотрения споров: третейские суды, примирительные и согласительные комиссии - в частноправовой сфере;

- реформирование судейского сообщества; решение вопросов доступа к судейской мантии, в том числе формирование независимых от судейского сообщества экзаменационных комиссий и более прозрачной для общества процедуры назначения федеральных судей;

- отказ от принципа пожизненного назначения судей;

- законодательное оформление отказа от принципа согласования кандидатур судей федеральных судов с субъектами РФ;

- обеспечение прозрачности судебной деятельности: все судебные решения должны быть доступны через федеральную информационную базу;

- объединение подсистем судов общей юрисдикции и арбитражных судов с возможным выделением подсистемы судов по банкротству;

- укрупнение районных судов и концентрация их только на рассмотрении дел по первой инстанции;

- обособление судебных коллегий (присутствий, составов) по административным делам;

- организационное оформление "отрыва" апелляционных судов от кассационных; формирование на месте областного суда двух-четырех апелляционных и одного кассационного; освобождение областного и приравненного к ним судов, ВС от функций суда первой инстанции;

- концентрация Верховного суда на решении коллизий подсудности наряду с полномочиями по рассмотрению "тяжелых" административных дел (типа обжалования актов федеральных министерств, ЦИК, законов субъектов РФ) и "политическими" полномочиями (законодательная инициатива, действия в отношении государственных служащих категории "А").