Три пятилетки "Сибирского соглашения"

Тема недели
Москва, 26.09.2005
«Эксперт Сибирь» №36 (86)
Осенью этого года исполнится 15 лет Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия "Сибирское соглашение" (МАСС), которая дала пример созданию подобных ассоциаций в других макрорегионах страны

Три пятилетки - достаточный срок для оценки целесообразности создания и эффективности организации. Эксперты и политики, экономисты и юристы оценивают деятельность межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия (МАЭВ) по-разному. Но все признают, что главные причины их образования - потеря управляемости в экономике СССР, разрыв старых экономических связей, пренебрежение федерального центра к проблемам регионов. Все это происходило в условиях начала демонтажа советских и партийных управленческих структур и распада Советского Союза.

В особенно трудных условиях оказалась Сибирь. В 1960-1970-е годы она бурно развивалась благодаря мощной государственной поддержке, но со второй половины 1980-х помощь фактически прекратилась. Предоставленные сами себе, регионы по-разному пытались преодолеть кризис. Кое-где власти уповали на собственные силы и надеялись выжить в одиночку. Но наиболее дальновидные лидеры предложили другой путь - адаптироваться к новым условиям сообща. Это дало бы возможность регионам взять на себя инициативу по поиску новых форм разрушенных хозяйственных связей, а также объединиться для "продавливания" в центре решений, жизненно важных для сибирских территорий.

Инициативу проявили руководители законодательных органов нескольких регионов. После ряда встреч, совещаний и консультаций, 2 октября 1990 года в Кемерове было подписано соглашение "Об основных принципах экономического сотрудничества местных Советов народных депутатов Алтайского и Красноярского краев, Кемеровской, Новосибирской, Омской, Томской, Тюменской областей и Хакасской автономной области". Документ сразу получил название "Сибирское соглашение", дав имя и созданной межрегиональной ассоциации.

На первом заседании Совета МАСС 16 ноября 1990 года в Новосибирске участники определили основные цели и задачи "Сибирского соглашения". Тогда же в его состав вошли и остальные сибирские регионы - Иркутская область, Бурятская и Тувинская АССР, Горно-Алтайская автономная область, Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский автономные округа. Параллельно начали создаваться межрегиональные ассоциации на Дальнем Востоке, в Центральном экономическом районе. Этот процесс продолжился и в 1991 году. В результате на территории России появилось 8 межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. "Сибирское соглашение" официально зарегистрировано в Министерстве юстиции РФ первой из них - 29 января 1993 года.

Российская формула

Три пятилетки МАЭВ условно характеризуют и три этапа их развития.

На первом - этапе становления - отрабатывались формы и методы работы ассоциаций, шел поиск своей ниши в системе экономической и политической жизни России, предлагались варианты решения конкретных задач по выживанию в кризисных условиях с использованием элементов кооперации и экономической интеграции. Очевидно, что если бы эти задачи остались невыполненными, ассоциации не выдержали бы испытания временем и тихо "умерли", как многие другие начинания на заре становления нового российского государства.

Вспомним те годы. Тотальный дефицит, социальные взрывы в ряде регионов, начало "парада суверенитетов". Понятия "бартер" и "взаимозачет" вытеснили обычные экономические категории цивилизованного государства. И здесь региональные власти Сибири совместно со структурами МАСС проявляли чудеса изобретательности, отыскивая выходы из тупиковых ситуаций, адаптируясь к рыночным условиям с учетом сибирской специфики. Например, сообща придумывали новые неординарные схемы межрайонных поставок, которые заменяли старые госснабовские распределительные разнарядки.

Наиболее значимым результатом деятельности ассоциаций в тот период можно назвать вывод "российской формулы" их функционирования.

Во-первых, хотя подобные межрегиональные структуры существуют и в других государствах (например, ассоциация законодательных органов западных штатов в США, советы губернаторов в Канаде), но только в России они создавались как форма сотрудничества и взаимодействия законодательных и исполнительных органов власти для решения общих экономических и социальных проблем на крупных территориях, обладающих схожими условиями развития. Это важный шаг, способствующий диалогу и сотрудничеству двух ветвей власти на межрегиональном уровне.

Во-вторых, чтобы МАЭВ не превратились в аморфные "клубы губернаторов", избрана трехзвенная система работы. На верхнем уровне создан высший орган - Совет, в который входят руководители законодательных и исполнительных органов всех субъектов Федерации - участников ассоциации. Совет собирался в среднем не реже двух раз в год для решения наиболее важных задач и проблем. Текущая деятельность межрегиональных ассоциаций регулировалась их исполнительными органами (дирекциями, исполнительными комитетами) с постоянным штатом сотрудников. Наиболее важная и ответственная часть работы выполнялась координационными советами (или комиссиями), которые создавались в ассоциациях по важнейшим проблемам развития макрорегионов. Так, в структуре МАСС организованы координационные советы по экономической политике, финансам и инвестициям, по промышленной и научно-технической политике, по правотворчеству и другие, всего 22. В их состав входят руководители регионов, ученые, представители бизнеса и общественных структур. Эти советы способствуют реализации общесибирской экономической и социальной политики.

В-третьих, МАЭВ созданы как общественные, а не государственные организации. Рожденная суровым временем перестройки и кризиса, эта инициатива "снизу" не вписывалась в стандартные схемы государственного управления. С определенной долей условности можно назвать межрегиональные ассоциации и элементами гражданского общества в России, и новыми элементами регионального самоуправления. Значимость МАЭВ оказалась настолько высокой, что с ними стали считаться в высших эшелонах государственной власти.

Наконец, межрегиональные ассоциации позиционировали себя как формы объединения регионов, созданные для решения исключительно экономических, а не политических проблем. Это делалось для того, чтобы избежать обвинений в региональном сепаратизме.

Несмотря на то, что в этот период МАЭВ решали в основном текущие задачи стабилизации социально-экономической ситуации в регионах, они предпринимали попытки участвовать и в решении федеральных проблем. Например, МАСС подавала предложения к проекту новой Конституции РФ. В 1993 году "Сибирское соглашение" приняло жесткое заявление, осуждающее попытки раскола России. Во время поездки Президента России Бориса Ельцина в Новосибирск летом 1991 года удалось пролоббировать принятие специального постановления "Вопросы деятельности Межрегиональной ассоциации "Сибирское соглашение"". Руководство МАСС особенно гордилось таким пунктом документа: "оставлять в распоряжении членов ассоциации 10% продукции, производимой предприятиями, расположенными в регионе, для формирования территориального фонда товарных и сырьевых ресурсов на основе региональных балансов производства и потребления с целью реализации этой продукции как внутри страны, так и за рубежом". Сегодня такие условия кажутся малозначащими и даже наивными, но тогда, в период резкого перехода от плановой централизованной к рыночной экономике, они оказывали серьезное влияние на экономическую ситуацию в сибирских регионах.

Достучаться до центра

Второй этап развития межрегиональных ассоциаций (условно - с 1994-1995 до 2000 года) характеризовался укреплением их авторитета, попытками все больше влиять на федеральную социально-экономическую политику, а также постепенным переходом от решения текущих проблем к рассмотрению стратегических вопросов развития территорий.

Одно из основных направлений деятельности МАЭВ в то время - участие в совершенствовании межбюджетных отношений, системы трансфертов, налоговой политики, проектов бюджета на очередной год. И здесь удавалось достичь успехов. Например, в заседании Совета МАСС в мае 1997 года в Красноярске участвовал Анатолий Чубайс, тогда первый заместитель председателя правительства РФ. Обсуждался проект бюджета страны на 1998 год и вся система межбюджетных отношений. А перед этим состоялось заседание координационного совета по экономической политике, финансам и инвестициям. Его итогом стало консолидированное мнение сибирских регионов. Жесткая, но аргументированная позиция сибиряков привела к тому, что проект бюджета скорректировали с учетом высказанных замечаний.

Главное, что удалось сделать межрегиональным ассоциациям во второй половине 1990-х, - это заставить федеральный центр считаться с мнением регионов. Конечно, в условиях отсутствия осознанной государственной региональной политики не все эти попытки были успешными. Но очевидно и другое: изолированные действия субъектов Федерации вряд ли привели бы к корректировкам федеральных законов, к изменению правил игры в межбюджетных отношениях, методик расчета трансфертов, тарифной политики. В эти годы стало практикой участие федеральных руководителей высокого ранга: председателя правительства, его заместителей, федеральных министров, а в ряде случаев и Президента РФ - в заседаниях Советов ассоциаций. Окончательно оформилось важнейшее направление работы МАЭВ - межрегиональная экспертиза федеральных законов и использование права законодательной инициативы для отражения региональных интересов в федеральной социально-экономической политике.

Долгие годы межрегиональные ассоциации не имели полного правового обеспечения своей работы. Постановление "Правовые основы формирования и деятельности региональных ассоциаций экономического взаимодействия Российской Федерации", принятое правительством РФ в 1992 году, не регламентировало статус этих организаций, их права и возможности. Лишь в ноябре 1999 года появился Федеральный Закон "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации".

Несмотря на то, что все восемь ассоциаций создавались по примерно одинаковому шаблону, формат их работы и ее результативность существенно различались. Например, штат дирекции Межрегиональной ассоциации "Центральная Россия" (наиболее мощной по формальным экономическим показателям развития, поскольку в ее состав входит такой субъект Федерации, как Москва) состоит лишь из 7 человек, еще около 30 работают по совместительству. Численность штатных сотрудников исполнительного комитета "Сибирского соглашения" - около 40 человек, еще 60-70 - совместители. Ассоциация имеет развитую управленческую структуру: в состав исполкома входят 11 представительств на территориях, 6 департаментов и 3 управления. Всего под эгидой "Сибирского соглашения" работают не менее 600 квалифицированных специалистов.

Но дело не только в формальных характеристиках исполнительных органов. Реальная мощь каждой ассоциации определяется не только составом дирекции и политическим весом губернаторов (особенно председателя Совета ассоциации), но и эффективностью работы координационных советов по основным направлениям социально-экономической политики. Здесь МАСС - безусловный лидер в стране: координационные советы этой ассоциации включают элиту сибирского регионального управления, бизнеса и науки.

Впрочем, даже столь четко организованная межрегиональная ассоциация, как "Сибирское соглашение", на втором этапе сталкивалась с серьезными трудностями, которые снижали результативность работы.

Приведем такой пример. В середине 1990-х годов стало очевидно, что экономика и социальная сфера Сибири как макрорегиона, имеющего стратегическое значение для всей страны, нуждается в серьезной государственной поддержке. Этот вопрос руководители сибирских регионов специально ставили перед Борисом Ельциным, и в результате появился Указ Президента Российской Федерации 737 от 19 мая 1996 года "О дополнительных мерах государственной поддержки экономического и социального развития Сибири". Во исполнение основных его положений были разработаны концепция и проект Федеральной целевой программы экономического и социального развития Сибири на 1997-2005 годы (ФЦП "Сибирь").

Совет по изучению производительных сил и экономическому сотрудничеству при Министерстве экономики РФ, Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН и исполнительный комитет МАСС проделали большую работу по формированию основных блоков и разделов программы. В ней учитывались современная экономическая ситуация в стране, особое экономическое и геополитическое положение Сибири, целесообразность поиска нетрадиционных путей выхода регионов из кризиса, необходимость усиления интеграционных процессов сибирских территорий. Основу регионального раздела составили предложения республик, краев, областей и автономных округов сибирского макрорегиона. В итоге программа "Сибирь" явилась самой крупной из всех разрабатывавшихся до сих пор федеральных целевых программ развития регионов как по территориальному охвату (19 субъектов Федерации), так и по масштабам решаемых проблем и размерам необходимых финансовых ресурсов. При наличии хотя бы минимального финансирования могли быть развернуты работы по конкретным проектам ФЦП "Сибирь" в виде бизнес-планов, технико-экономических обоснований, организации конкурсов и тендеров на инвестиционные проекты.

Но судьба ФЦП "Сибирь" оказалась печальной. В постановлении правительства РФ, одобрившем программу, ей придан неопределенный статус - "Основные направления экономического и социального развития Сибири". Финансирование осуществлялось лишь в первые годы и в мизерном количестве. "Сибирское соглашение" предпринимало попытки увеличить суммы финансирования и упорядочить выделение средств под определенные направления, но безуспешно.

Сложности, выявившиеся при разработке ФЦП "Сибирь", стали следствием объективной ситуации, которая сложилась в России в конце XX века. Интеграционные процессы не могли адекватно развиваться в условиях экономического кризиса. Интеграция требует серьезной мобилизации и перераспределения финансовых ресурсов, а не просто лозунгов о сибирском, уральском или дальневосточном единстве. Но в то время в федеральном бюджете отсутствовали средства для поддержки крупных межрегиональных интеграционных проектов. Кроме того, и сами сибирские регионы оказались не готовы выделять часть собственного бюджета на решение межрегиональных проблем, на интеграционные мероприятия, помощь слабым соседним территориям.

Не последнюю роль сыграл и субъективный фактор - слабая заинтересованность руководства субъектов Федерации в единой сибирской программе и недостаточный политический вес МАСС, которая инициировала работы по ФЦП "Сибирь" и занималась ее лоббированием. Статус "общественной организации" все-таки явно недостаточен как для давления на федеральные министерства и ведомства, так и для консолидации финансовых ресурсов регионов на реализацию межрегиональных проектов и программ. Вообще, за все годы существования межрегиональных ассоциаций нам неизвестно ни одного примера, чтобы субъекты Федерации, входящие в состав МАЭВ, выделили существенные финансовые ресурсы на конкретный крупный инвестиционный проект. Даже на разработку ФЦП "Сибирь" финансовой поддержки от сибирских территорий получить не удалось. В лучшем случае все ограничивалось взносами субъектов Федерации для поддержки уставной деятельности МАСС - функционирования исполкома и проведения советов ассоциации.

В тандеме с институтом полпредов

Третий этап работы межрегиональных ассоциаций связан с созданием федеральных округов и назначением в них полномочных представителей Президента РФ (май 2000 года). Эта часть ветви государственной власти в макрорегионах России изначально обладала тем, чего недоставало МАЭВ, - сильным политическим весом и влиянием. При полномочных представительствах появились окружные Советы. Они создавались как консультативные органы для выработки рекомендаций по основным вопросам экономического и социального развития регионов, выходящим на общефедеральный, окружной и межрегиональный уровни. Наличие двух параллельных структур - Совета округа и Совета межрегиональной ассоциации, схожесть ряда задач аппаратов полпредов и исполнительных комитетов МАЭВ дали основание многим аналитикам говорить о том, что история межрегиональных ассоциаций в России подошла к концу.

И действительно, в работе ряда этих организаций наметился явный регресс. Его причины: изначальная слабость и неорганизованность, а также влияние субъективного фактора - личностных отношений некоторых полпредов и руководителей ассоциаций.

"Сибирскому соглашению" подобной участи удалось избежать. Более того, в Сибирском федеральном округе используется интересная форма взаимодействия и сотрудничества: политический вес и значимость полпреда Президента РФ в СФО и его аппарата дополняются опытом проработки сибирских проблем, накопленным исполкомом МАСС и его координационными советами. Здесь создан Высший экономический совет СФО, в который вошли представители властных структур регионов, ученые и руководители крупнейших российских компаний, работающих на территории Сибири. Таким образом, треугольник "власть-бизнес-наука" легитимно оформлен на межрегиональном уровне.

Cоздание межрегиональных ассоциаций в России, безусловно, было прогрессивным и многообещающим начинанием. Многое удалось сделать, но остались и неиспользованные возможности. Например, в "Сибирском соглашении" не довели до конца интересную идею формирования "сибирских фракций" в Совете Федерации и в Государственной Думе, что помогло бы лоббированию сибирских интересов. Ассоциации не стали инициирующей силой в формировании и становлении корпораций регионального развития (организаций, работающих в треугольнике "власть-бизнес-население"). Между тем в ряде стран внедрение в регионах и на межрегиональном уровне принципов корпоративного управления показало высокую эффективность. Слабо прослеживается позиция межрегиональных ассоциаций в объединительных процессах ряда субъектов Федерации. Большой и не использованный в полной мере потенциал заложен в формировании в федеральных округах единого информационного пространства - экономического, правового, инвестиционного, основанного на современных информационных технологиях.

Тем не менее идея и принципы межрегиональных ассоциаций себя еще не исчерпали, остались резервы для совершенствования. По-видимому, наиболее эффективная форма их существования сегодня - работа в тандеме с институтом полпредов Президента РФ в федеральных округах. Созданные "снизу" для решения острейших проблем регионов в кризисных условиях, теперь ассоциации должны выйти на другую траекторию развития. Нужно мобилизовать региональные управленческие и бизнес-элиты, представителей науки, институтов гражданского общества для решения конкретных задач интеграции российских регионов. Необходима смена парадигмы - от межрегионального сотрудничества ради выживания к межрегиональному взаимодействию в интересах развития. И у Межрегиональной ассоциации "Сибирское соглашение" есть все основания для того, чтобы быть лидером в этих процессах.

У партнеров

    Реклама