Таблетка для похудения

Тренды года
Москва, 16.12.2013
«Эксперт Сибирь» №50 (402)
Бюджетный кризис ставит перед регионами две альтернативы: технический дефолт или рост эффективности бюджетной политики. Второй путь по-настоящему способны осилить лишь немногие

Следующий год станет «моментом истины» для регио­нальных правительств и для губернаторов. Сокращение доходов бюджетов субъектов РФ в совокупности с ростом социальных расходов делает регио­нальную казну крайне неустойчивой. При этом прежние методы добычи дополнительных бюджетных ресурсов, похоже, перестают работать — губернаторы снова и снова возвращаются из Москвы с пустыми руками, поскольку федеральный центр не готов наращивать вливания сколько-нибудь значимыми темпами. Это ставит перед регио­нальными правительствами необходимость выбирать путь повышения эффективности бюджетных расходов. И 2014 год как раз должен показать, кто из губернаторов сделает это «технически» (например, директивно снизив расходы на 10–15% по всем статьям), а кто действительно организует работу своих министерств качественно иным образом. По­этому один из главных трендов этого года в следующем станет едва ли не единственным в регио­нальной политической повестке дня.

Неожиданные указы

Напомним вкратце суть ситуации, в которой оказались регионы России в текущем году: одновременный рост социальных обязательств и сокращение доходов. Фактически случилось досадное совпадение, к которому никак не готовились. То, что проблемы будут, стало известно еще в мае прошлого года, когда президент РФ Владимир Путин сразу же после своей третьей инаугурации подписал серию указов о повышении зарплаты бюджетникам, увеличении всевозможных социальных выплат, решении проблемы жилья для некоторых категорий населения и пр. С тех пор так называемые «майские указы» стали дамокловым мечом, нависшим над всеми регио­нальными чиновниками.

Здесь следует напомнить и то, что значительная часть бюджетников — это те, кому зарплата выделяется из регио­нального бюджета. Грубо говоря, сюда же можно отнести и служащих многочисленных муниципальных учреждений — поскольку, в конечном счете, деньги в местные бюджеты стремительно перетекали из регио­нальных посредством субсидий и субвенций. Именно эти обстоятельства и стали сущим кошмаром для регио­нальных министров финансов — перед ними была поставлена задача свести бюджеты, которые априори не сводимы, поскольку на казну неожиданно обрушились миллиарды дополнительных бюджетных обязательств. Например, в относительно благополучной Новосибирской области дополнительные затраты на исполнение «майских указов» составили в 2013 году 2,7 млрд руб­лей, в Иркутской области расходная часть бюджета увеличилась на 20 млрд (дефицит, соответственно, с 2 до 13 млрд руб­лей). Самая эффектная цифра в итоге получилась в Красноярском крае: здесь на исполнение президентских обещаний гражданам за три года потребуется около 136 млрд руб­лей.

Но критическими для регионов стали не «майские указы» сами по себе, а наложившаяся на это тенденция сокращения доходов бюджетов. Причина — совокупность факторов, которые грубо можно назвать «экономической стагнацией». Здесь и сокращение темпов роста потребительского сектора, и изменения в налоговом законодательстве (образование консолидированных групп налогоплательщиков, которые из регионов перерегистрировались в Москву, унеся с собой налоги), и плохая мировая конъюнктура цен на основные товары сибирского экспорта — уголь, углеводороды и цветные металлы.

Простого пути больше нет

О том, что в регионах возникнут дополнительные и существенные финансовые обязательства, стало известно в конце весны 2012 года. Оставался примерно год до того, как регионы начали наращивать долговую нагрузку. То есть фактически регио­нальными правительствами не было принято никаких мер для того, чтобы как-то нивелировать очевидное. В результате только государственный долг регионов Сибири и входящих в них муниципалитетов составляет, по данным Минфина РФ, около 200 млрд руб­лей (см. график 1). И в будущем эта цифра будет только расти.

Понятно, что губернаторы надеялись на финансовую помощь федерального бюджета, справедливо полагая, что инициатор реформ в условиях сложившейся в России системы «бюджетного централизма» и должен нести ответственность за ее финансовое исполнение. Но этого не произошло, привычный механизм разрешения трудных вопросов вдруг не сработал — крупнейшие регионы Сибири получили на «выравнивание бюджетной обеспеченности» в основном всего по несколько миллиардов руб­лей (см. график 2). Исключение составят традиционно слабые территории — нацио­нальные респуб­лики и Забайкалье.

Более того, недавно стало известно и о сокращении объемов бюджетных кредитов для регионов. Министр финансов РФ Антон Силуанов сообщил, что в следующем году ведомство готово выдать регионам только 80 млрд руб­лей кредитных ресурсов (против 130 млрд в этом году). При этом федеральный центр постоянно показывает, что настроен серьезно. Так, тот же Силуанов сообщил, что его министерство готовит законопроект, по которому правительство РФ получит право ставить перед президентом вопрос о доверии тому или иному губернатору — в случае, если регион перестанет выполнять обязательства по кредитным платежам. Стоит напомнить, что в законодательстве уже закреплен и вариант на крайний случай: фактически в регионах может вводиться внешнее финансовое управление. «В тех регионах, где министерства и ведомства видят проблемы с точки зрения исполнения дорожных карт по «майским указам», которые мониторятся на федеральном уровне, мы возьмем эти регионы в проработку и будем смотреть их возможности по изысканию внутренних резервов и по поддержке со стороны Минфина», — заявил Силуанов. Известно, что в Сибири уже найдено два региона, не способных самостоятельно эффективно управлять своим расходами и доходами — правда, в Москве их пока не называют.

В послании Федеральному Собранию РФ 12 декабря по этому вопросу снова высказался и Владимир Путин. Напомнив, что «майские указы» «составили единую программу действий, аккумулировав волю миллионов людей, стремление народа России к лучшей жизни», он отрезал, что «нужно заниматься делом и искать решения, четко расставлять бюджетные и другие приоритеты». «Порой приходится слышать, что на реализацию всех заявленных планов и целей не хватает средств, что нужно снизить планку, упростить задачи… Считаю, что нельзя строить политику по формальному принципу. Да, конечно, мы с вами хорошо знаем, экономическая конъюнктура может меняться, она и меняется. Но это не повод говорить о ревизии целей», — заявил президент.

«Мы повышаем зарплаты в образовании и здравоохранении, чтобы работа учителя, преподавателя, врача вновь стала престижной, привлекла сильных выпускников вузов. Но достойная оплата труда, как мы и договаривались, должна обеспечиваться не только исключительно за счет бюджетных вливаний, а благодаря реформам, которые призваны повысить эффективность расходов, а главное — качество услуг в социальной сфере, чтобы люди видели, как меняется к лучшему работа наших школ, университетов, поликлиник и больниц», — снова объяснил суть указов Путин. И призвал повсеместно переходить на эффективные контракты со специалистами, внедрение подушевого финансирования, развивать реальную конкуренцию и открывать бюджетную сферу для НКО и социально ориентированного бизнеса.

«Где все эти меры? С издания указов прошло полтора года. Вы знаете, что я отмечаю? То ли делается так, что это вызывает негативную реакцию в обществе, то ли вообще ничего не делается. Конечно, при такой работе мы не достигнем поставленной цели. Проведение преобразований затянулось, и затянулось недопустимо. В результате люди, потребители услуг, кардинальных изменений не чувствуют. Мы выделяем огромные ресурсы, но если не проводить реформы, вместо качества будут расти только неэффективные расходы, раздуваться управленческий аппарат, что и происходит часто на практике. Обращаю на это внимание и федеральных органов власти, и руководителей регионов Российской Федерации», — заявил глава государства.

Давайте мыслить реально

Пока немногие на уровне регио­нальных правительств признали, что, вообще говоря, назревают существенные проблемы — вплоть до бюджетного коллапса. «Готовим почву для рывков» — так, например, озаглавлена передовая статья в газете «Забайкальский рабочий» (Чита, финансируется из регио­нального бюджета). В статье гражданам доходчиво объясняется, что бюджет является не тяжелым, а «социально ориентированным», что все беды — в недофинансировании из федерального центра, и вообще — «в бюджете края просматривается стремление в сторону развития экономики». И это притом, что, по словам председателя регио­нальной Контрольно-счетной палаты Светланы Доробалюк, к 2016 году госдолг региона имеет все шансы превысить уровень существующих доходов. «Если мы не примем меры по снижению долга, то это банкротство», — подчеркнула она.

В целом регио­нальные правительства реагируют на новые вызовы по-разному. В Новосибирской области со стоическим спокойствием отказываются признавать какие бы то ни было признаки скорого наступления бюджетного коллапса, несмотря на то, что консолидированный долг региона и его муниципалитетов, по данным Минфина РФ, уже приблизился к 35 млрд руб­лей (что сравнимо с объемом бюджета одного Новосибирска). Из антикризисных программ здесь можно выделить сокращение (правда, незначительное) необязательных расходов (например, на имидж региона), а также все та же апелляция к федеральному центру. В частности, от Москвы ждут 2,8 млрд руб­лей на строительство третьего моста через Обь в Новосибирске, что явно облегчит расходную часть областной казны. Похожей стратегии придерживаются в Кузбассе — в публичных выступлениях губернатора и регио­нальных чиновников ссылки на тяжелый год имеются, но инструментами преодоления проблем называется только гарантированное исполнение социальных обязательств. При этом госдолг «социального» Кузбасса в следующем году составит 63% собственных доходов или 46,4 млрд руб­лей.

Второй способ решения проблемы — забрать деньги у муниципалитетов. Так поступили, например, в Бурятии, забрав у районов и городов республики пять процентов подоходного налога — в натуральном выражении это около 600 млн руб­лей. Так же, по всей видимости, поступят и в Хакасии. По крайней мере, регио­нальные депутаты решительно настроены на поиски «серьезных резервов» администрирования налогов «на уровне муниципальных районов и поселений».

Третий способ, по крайней мере, самый честный — министры финансов признают, что придется брать в долг. Например, уже известно, что в будущем году Иркутская область займет восемь миллиардов руб­лей за счет выпуска долговых ценных бумаг и еще 8,8 млрд посредством привлечения кредитов. В 2015–2016 году регион совокупно планирует занять около 55 млрд руб­лей.

Наконец, есть четвертый способ, правда, доступный немногим, точнее — единственному региону. Речь идет о Республике Тыва, которая по счастливой случайности в будущем году будет праздновать столетие единения с Россией. В этом году на подготовку к юбилейным мероприятиям уже израсходовано полмиллиарда руб­лей, в следующем году ожидается еще полтора миллиарда федеральных инвестиций — это весьма существенно для региона, где собственные доходы республиканского бюджета должны будут составить только 2,7 млрд руб­лей.

Самый пессимистичный сценарий

Регио­нальных министров финансов можно понять — по должности они просто обязаны быть оптимистами. По крайней мере, публично. Поэтому мы решили стать пессимистами и проанализировать самый плохой для регионов сценарий развития бюджетного кризиса — когда доходы не растут, а заемные обязательства множатся.

С 2014 годом все более или менее понятно. Госдолг регионов, которые они накопят к концу следующего года, мы грубо посчитали, суммировав известные на 1 ноября этого года долговые обязательства регионов и дефицит бюджета, планируемый на следующий год. Резкого роста долгов в следующем году в целом не будет — если не считать таковым увеличение госдолга каждого из крупных регионов Сибири примерно на 10 млрд руб­лей. Однако есть бюджетные правила другого рода, связанные с сопоставлением госдолга и собственных доходов бюджета (то есть, исключая субсидии и субвенции из федерального бюджета). Согласно этим правилам, если государственный долг субъекта РФ достиг 70% собственных доходов, то обстановка считается крайне нестабильной. А если госдолг достиг 100% объема собственных доходов (то есть, сравнялся с ними) то это означает, что пора объявлять технический дефолт. В общем, ничего страшного в глобальном масштабе — всего лишь временный отказ от исполнения социальных обязательств, который, конечно, будет нивелирован федеральным бюджетом, но существенно подпортит репутацию всей бюджетной системе.

Так вот, по итогам 2014 года к планке в 70% собственных доходов долги подберутся у восьми сибирских регионов. Относительно хорошие показатели продемонстрируют лишь Бурятия, Алтайский край, Новосибирская и Иркутская области (см. график 3).

Но к 2016 году ситуация может радикально поменяться. Пессимистический сценарий: регионы продолжают копить долги (то есть, к имеющимся кредитам присоединяются новые, на покрытие бюджетного дефицита), при этом собственные доходы не растут (последнее в основном и заложено в прогнозных регио­нальных бюджетах на 2015–2016 годы). Если проанализировать этот сценарий, то получится, что к техническому дефолту следует готовиться Иркутской области, Забайкалью, Кузбассу, Омской области и, как ни странно, в меньшей степени — Красноярскому краю (см. график 4). Повторимся — это неизбежно случится, если регионы будут сохранять имеющуюся долговую нагрузку, брать новые долги на покрытие дефицита бюджетов, а также сохранять существующий уровень собственных доходов.

Искусство управлять

Выше перечислены основные пути, по которым идут сибирские регионы, пре­одолевая бюджетные трудности. Подспудно в каждом из них происходит, конечно, и сокращение бюджетных расходов. По информации «Эксперта-Сибирь», ряд правительств дошли уже до того, что начинают экономить сами на себе. Это происходит так: по правительственным подразделениям разверстывается директива снизить расходы на персонал на 10–20%. Иногда это происходит при помощи простого увольнения (при этом на остальных сотрудников ложатся дополнительные обязанности с сохранением уровня заработной платы), или путем перевода государственных служащих в разряд «обслуживающего персонала» — это дает экономию на «социальном пакете».

Этот путь — технический, негибкий. К сожалению, в публичном поле мы так и не видим дискуссий о том, как разумно оптимизировать бюджетные расходы, хотя они должны были активно происходить как минимум год назад. Это симптоматично: либо это происходит непублично (по целому ряду соображений), либо об этом просто не думают. Не будем перечислять конкретные примеры разумной бюджетной оптимизации — в текущем номере об этом обстоятельно говорит полномочный представитель президента в СФО Виктор Толоконский (см. статью «Кунг-фу регио­нального масштаба» на стр. 62). Важен общий подход: сохранять уровень выполнения социальных обязательств, сокращая расходы. В этом — искусство регио­нального управления.

По всей видимости, осваивать его только начали — в тучные годы (как ни странно, такими для бюджетов были даже 2008–2010 годы) об этом даже не задумывались. Пока, если верить Минфину РФ, у двух регионов Сибири разумно управлять бюджетом катастрофически не получается. Сколькие при этом испытывают проблемы в отдельных отраслях — неизвестно. В любом случае, грядущие два–три года станут хорошим лекарством для оптимизации регио­нального управления. И это не угроза, а шанс.

Государственный и муниципальный долг основных регионов Сибири на 01.11.2013
Регионы, которые получат в 2014 году больше всего федеральных субсидий на выравнивание бюджетной обеспеченности
Отношение государственного долга регионов Сибири к объему собственных доходов
Отношение госдолга основных регионов Сибири к собственным доходам к 2016 году (пессимистичный сценарий)

У партнеров

    «Эксперт Сибирь»
    №50 (402) 16 декабря 2013
    Итоги года
    Содержание:
    Мысли года

    В течение года мы беседовали со многими людьми. Среди них были бизнесмены и чиновники, ученые и промышленники, ректоры вузов и банкиры. Был даже один общественный деятель, боровшийся с произволом в сфере ЖКХ и в итоге приглашенный губернатором на должность руководителя Государственной жилищной инспекции. Часть этих бесед потом была опубликована в журнале в виде интервью. Наиболее интересные мысли из различных текстов мы решили собрать на этом развороте.

    Реклама