Центр и заимствования помогли регионам

Экономика и финансы
Москва, 26.04.2010
«Эксперт Юг» №16-17 (105)
Подводя итоги управления региональными бюджетами в кризис, нужно признать, что финансовой самостоятельности у южных территорий поубавилось — во многом благодаря росту социальных расходов в кризисный год

Худшие ожидания начала прошлого года не сбылись, и власти крупнейших территорий ЮФО оказались избавлены от необходимости принятия жёстких финансовых мер в своих регионах. Собственные доходы консолидированного бюджета субъектов РФ и территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ТФОМС) по отношению к 2008 году существенно упали только в Волгоградской (-12%) и Астраханской областях (-11%). В Ростовской области и Краснодарском крае поступления в бюджеты даже выросли на 2%.

Зависимость от центра

Конечно, это не 20% прироста, продемонстрированные по результатам 2008 года, но итоги первого полугодия прошлого года не позволяли надеяться меньше, чем на те же 20%, только со знаком минус. Однако в целом неплохие результаты мобилизации собственных доходов региональных бюджетов мерк­нут перед щедростью федерального правительства. В 2009 году бюджетам четырёх крупнейших регионов ЮФО из бюджета страны было предоставлено 113,1 млрд рублей, что на 24% больше уровня 2008 года. Учитывая дефицитность федерального бюджета в прошлом году, можно сделать вывод о стремлении центра поддержать регионы.

Федеральная помощь, впрочем, как и в предыдущие годы, оказалась распределена среди территорий неравномерно (см. таблицу 1). Наибольший прирост пришёлся на Волгоградскую область, где он составил 46%. Краснодар и Ростов получили, соответственно, на 34 и 25% больше. А вот Астраханской области было выделено денег на 20% меньше, чем в 2008 году. Основная причина урезания трансфертов для этого региона, видимо, кроется в расширении перечня федеральных программ, реализуемых на принципах софинансирования расходов из бюджета страны и регионов. Собственные доходы консолидированного бюджета Астраханской области снизились, и регион не имел средств для активного участия в федеральных программах. В рамках этих проектов из Москвы выделяются деньги только пропорционально расходам, фактически произведённым регионами. Софинансирование расходов центром и территориями как инструмент распределения региональных трансфертов имеет ряд несомненных достоинств, но в кризисных условиях он усугубляет положение наиболее проблемных регионов. Так, доля трансфертов из федерального центра в совокупных доходах неконсолидированного бюджета у Астраханской области находится на максимальном уровне среди четырёх рассматриваемых регионов и составляет более половины (см. таблицу 1).

Зависимость от федерального финансирования в условиях кризиса возросла на всех территориях юга России. Теперь даже минимальный удельный вес этого источника в совокупных доходах субъекта РФ составляет более 36% (Краснодарский край). Финансовые поступ­ления из центра уже второй год более чем в два раза превышают собственные доходы ТФОМСов во всех рассматриваемых регионах. Приходится с сожалением констатировать, что федерализм в России стал ещё одной жертвой экономического кризиса и всё большее число территорий переходят на фактическое содержание из центра.

Тем не менее, федеральные трансферты и заимствования позволили поддержать расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ и ТФОМСов. Сохранить их динамику на уровне 2008 года смогла только Ростовская область. Астраханская область под гнётом одновременного падения сбора собственных доходов и поступлений из федерального центра вынуждена была урезать свои расходы на 8% (см. график 1). На фоне соседних регионов руководство Ростовской области проводит достаточно сбалансированную бюджетную политику, значительно не наращивая расходы в благоприятные периоды (минимальный рост по итогам 2008 года), что позволяет сохранять выбранный темп и при ухудшении ситуации (максимальный рост по итогам 2009 года). Это единственный регион, который сумел увеличить финансирование по всем основным статьям расходов, кроме ЖКХ. Для региональной экономики это более предпочтительный режим по сравнению с резким перепадом уровня бюджетных трат от года к году. И бюджетные организации, и частный бизнес, выполняющий государственные заказы, получающий помощь или инвестиции из бюджета могут выстраивать стратегию своего устойчивого поступательного развития, только опираясь на понимание хотя бы среднесрочных ориентиров финансовой политики властей.

Приоритеты расходов

В условиях кризиса все без исключения регионы расширили меры социальной поддержки населения. Финансирование по строке «социальная политика» увеличилось в 2009 году рекордными темпами от 20% в Астрахани до 48% в Ростове-на-Дону. Причём в трёх регионах, за исключением Ростовской области, тон задавали именно областные (краевые) власти — увеличение социальных выплат из муниципальных бюджетов здесь происходило меньшими темпами. Также безоговорочно власти всех регионов поддержали образование. Здравоохранение попало в приоритет всего у трёх регионов. В Астраханской области расходы на медицину сократились на 4%, причём из областного бюджета финансирование было секвестировано на четверть.

Отношение к программам бюджетной поддержки предприятий в регионах скорее определялось напряжённостью исполнения самого бюджета. Регионы с выросшими доходами — Краснодарский край и Ростовская область — увеличили расходы по статье «Национальная экономика» на 41 и 22% соответственно. На другом полюсе оказалась Астраханская область, вынужденная сократить финансирование по этой статье на 21%. Волгоградская область урезала финансирование предприятий из консолидированного бюджета на 6%. Акценты бюджетной политики анализируемых регионов представлены в таблице 2.

Из наиболее крупных расходных статей консолидированного бюджета единодушие в сокращении финансирования регионы проявили в отношении жилищно-коммунального хозяйства. Снижение составило от 10% (Ростовская область) до 29% (Краснодарский край). Объясняется это тем, что основная нагрузка по дотированию ЖКХ лежит на муниципальных бюджетах, традиционно более ограниченных в средствах. В Волгоградской области и на Кубани попытались компенсировать сокращение муниципального финансирования резким ростом расходов на ЖКХ из региональных бюджетов (в 4 и 2,5 раза соответственно), но общей тенденции это не изменило.

Вертикаль движения денег

По характеру финансовых взаимоотношений регионального и муниципальных бюджетов территории разделились на две равные группы. Волгоградская и Ростовская области увеличили помощь из областной казны местным бюджетам по сравнению с 2008 годом на 4 и 17% соответственно. Краснодарский край и Астраханская область, напротив, решили сэкономить на муниципалах, урезав им трансферты на 21 и 14% соответственно. Если действия областных властей в Астрахани вполне объяснимы — сокращение было даже меньше, чем снижение доходов консолидированного и областного бюджетов, то краевая казна в Краснодаре далеко не бедствует и объяснить такую скупость нечем. Справедливости ради следует отметить, что из сэкономленных краевым бюджетом за счёт муниципалитетов 10,2 млрд рублей краснодарцы взяли на себя расходы на образование на местах на сумму 4,4 млрд рублей, а также дополнительно потратились на ЖКХ в размере 1,5 млрд рублей. Но баланс всё равно сложился в пользу краевого бюджета на сумму 4,3 млрд рублей.

В то же время сопоставление трансфертов, полученных областными (краевыми) бюджетами из Москвы, и выплаченных из них в муниципальные бюджеты показывает, что краснодарцы распределили между районами и городами края 96% федеральных средств. В Волгоградской области этот показатель ниже — 94%, в Астраханской — только 83%. Ростовчане же выделили своим муниципалитетам из областного бюджета на 20% больше средств, чем получили трансфертов из Москвы. В 2008 году, помимо ростовчан, волгоградцы и краснодарцы также профинансировали нижестоящие бюджеты на суммы, превышающие федеральные трансферты. Таким образом, роль областных и краевых властей в современной бюджетной системе России всё больше сводится к перераспределению федеральных денег между бюджетами органов местного самоуправления и ТФОМС.

Потенциально в такой схеме заложен конфликт интересов, поскольку федеральным законодательством порядок распределения средств между муниципалитетами не оговорен, он целиком регулируется региональным законодательством. Следовательно, областные (краевые) законодатели, как правило, с подачи исполнительной власти, вольны устанавливать любые правила игры и менять их в любой момент. Большая часть противоречий между мэрами городов и губернаторами в России объясняется именно конфликтностью межбюджетных отношений. С другой стороны, если размер трансферта из регионального бюджета сопоставим, а иногда и больше, чем величина собственных доходов органов местного самоуправления (ситуация, характерная для абсолютного большинства муниципалитетов всех рассматриваемых регионов ЮФО, кроме региональных столиц), то желание спорить с губернатором у местных руководителей просто исчезает. По сути, во взаимоотношениях между областными (краевыми) властями и органами местного самоуправления воспроизводится та же модель, которая сложилась между федеральными властями и руководством субъектов РФ.

Долги

Опережающий доходы рост расходов региональных бюджетов в прошлом году привёл к увеличению дефицитов территорий (таблица 3). Нетипичная ситуация сложилась на Кубани. В результате резкого сокращения помощи муниципалитетам краевой бюджет по итогам года был сведён даже с профицитом в 1,35 млрд рублей, но при этом резко просели местные бюджеты. Их дефицит вырос с 514 млн рублей до 3,36 млрд рублей, поэтому баланс консолидированного бюджета края всё равно отрицательный.

Для покрытия разрыва между доходами и расходами все регионы, включая Краснодарский край, вынуждены были делать заимствования (таблица 4). Наибольшую тревогу вызывает долговая ситуация в Астраханской области. Этот регион лидирует по размеру долговых обязательств и имеет один из самых значительных дефицитов бюджета. Задолженность областного бюджета выросла с 25 до 40% от всех его доходов и стала сопоставимой с годовыми собственными поступлениями. Рост платежей по процентам давит на расходную часть и так не богатого астраханского бюджета. Похоже, без вмешательства федерального центра ситуация с финансами в регионе не может быть разрешена. Для остальных регионов худшее осталось в прошлом году, однако общество вправе ожидать от чиновников, что вслед за предпринимателями они также проведут оптимизацию бюджетных расходов и повысят их эффективность. Очень не хочется думать, что для этого нужен новый кризис.  

Долговые обязательства бюджетов, млн руб.
Сальдо исполнения бюджетов, млн руб.
Доминанты бюджетной политики в 2009 г.
Зависимость региональных бюджетов от федерального финансирования

Новости партнеров

    «Эксперт Юг»
    №16-17 (105) 26 апреля 2010
    Мифология Северного Кавказа
    Содержание:
    Полигон для гуманитарных инноваций

    Раскрытие мощного человеческого потенциала Кавказа — важнейшая задача российского государства, выполнение которой позволит переломить негативные стереотипы о регионе. Для этого государство, наряду с инновациями технологическими, должно признать значимость внедрения инноваций в сфере жизненного пространства людей

    Реклама