Трудно сказать, станет ли 2000 год действительно переломным в общественной и политической жизни России, однако в одном отношении перелом уже обозначился. Своим последним президентским новогодним поздравлением Борис Ельцин завершил период децентрализации власти. Всем вдруг стало ясно, что набирает силу противоположная тенденция.
Почти было поверившие в свою суверенность региональные начальники прячут растерянность и спешат к присяге, а передовики номенклатурных перестроек даже предлагают инициативные проекты укрепления "президентской вертикали". В преддверии президентских выборов "конкурент" Путина Аман Тулеев предложил укрупнить края и области до 30-35 больших регионов, руководители которых должны назначаться президентом. Сразу три губернатора - Михаил Прусак, Евгений Савченко и Олег Богомолов - направили тогда еще исполнявшему обязанности президента Владимиру Путину масштабный проект бюрократического обустройства России. Спикер Красноярского законодательного собрания Александр Усс опубликовал свой план перехода от "удельной" к "имперской" федерации. В общем, процесс пошел. Да еще как! С мест уже звучат предложения, о которых еще полгода назад даже подумать было смешно и неприлично: расширить полномочия президента и одновременно увеличить сроки его пребывания в должности... Что же за всем этим стоит и чего от этого ждать?
Федерализм по-российски
Генеральная тенденция всего постсоветского политического процесса - приватизация власти - сказалась и на развитии федеративных отношений, вызвав их глубокую деформацию. Показательно, что федерализация по-российски началась не с обсуждения местных уставов и выборов местных властей, облеченных народным доверием, а сразу с перераспределения властных полномочий и государственной собственности между центральной и региональной номенклатурой. То есть наш практический федерализм возник как историческая форма децентрализации постсоветской номенклатуры, региональные группы которой в жестком торге с центром, козыряя кто суверенитетом, кто особыми связями с Кремлем, сохранили и консолидировали свою власть.
Рост самостоятельности регионального начальства никак не был связан с становлением демократической правовой государственности в российских регионах. Скорее наоборот, у нас самые самостоятельные - самые "крутые". В целом региональные политические режимы в России были и остаются гораздо более авторитарными, чем режим федеральный. При этом федеральные власти (и связанные с ними бизнес-группы) стремятся контролировать ключевые экономические и финансовые ресурсы, а во "внутреннюю политику" регионов практически не вмешиваются. В обмен на лояльность региональные лидеры получают "иммунитет", то есть право на местное самоуправство. Отсутствие же эффективных институтов и ясных правил, ставшее уже притчей во языцех, на деле, похоже, устраивает всех участников федеративного торга.
Истинный дух нашего начальственного федерализма нашел свое завершенное выражение в устройстве и деятельности Совета федерации. В любой федерации сенат, формируемый из высших руководителей регионов и наделенный значительными конституционными полномочиями, был бы сильным ускорителем центробежных тенденций. В наших же условиях, когда гражданские ассоциации и политические партии слабы, а власть региональных начальников сильна и обширна, их автоматическое сенаторство, безусловно, способствует феодализации политической жизни. При существующем порядке формирования верхней палаты парламента само наличие у нее широких законодательных и контрольных полномочий становится контрпродуктивным. Так, Совет федерации активно противодействовал принятию важнейших законов об общих принципах организации государственной власти в регионах и о порядке заключения договоров по разграничению полномочий между центром и регионами. Закон о местном самоуправлении был пропущен в 1995 году переходным, выборным, сенатом - нынешний Совет федерации, конечно, никакого местного самоуправления не допустил бы.
Нельзя признать рациональным порядок, когда судей Конституционного, Верховного, Высшего арбитражного судов и Генерального прокурора, призванных блюсти федеральный закон и целостность правового пространства, назначает заседающее в сенате региональное начальство. Что же касается собственно законотворческой деятельности, то на нее у наших сенаторов просто не хватает времени. Руководители субъектов федерации - очень занятые люди. Поэтому их участие в федеральном законодательном процессе неизбежно будет поверхностным, а законодательный процесс с их участием - более медленным.
Упомянутые дисфункции более чем серьезны, но, пожалуй, главное негативное последствие существующего порядка формирования Совета федерации связано с политической жизнью регионов. Вхождение государственных руководителей субъектов федерации по должности в верхнюю палату федерального парламента окончательно превращает их в касту неприкасаемых. До предела суживая возможности политической конкуренции, такой порядок усиливает и без того явное устремление региональной власти к олигархии.
Рост могущества региональных правящих групп в прошлом году достиг, кажется, своего апогея. Совет федерации отказал президенту в смещении с поста Генерального прокурора Юрия Скуратова. Активно обсуждалась идея вынесения Советом федерации вотума недоверия Борису Ельцину. Чтобы смягчить сенаторов, Ельцин был вынужден вновь заговорить о расширении государственных полномочий региональных руководителей! Ясно, что подобная "торговля государством" обусловлена не просто стечением обстоятельств, но самим институциональным устройством нашей федерации.
То, чего не может быть
Важнейшим направлением политической активности региональных лидеров стала парламентская избирательная кампания - чего не наблюдалось ни в 1993-м, ни в 1995 годах. Напомню, что в 1999 году мнение о том, что исход выборов в Государственную думу решат руководители регионов, было абсолютно доминирующим и как бы само собой разумеющимся.
Беспрецедентная предвыборная активность губернаторов и президентов официально объяснялась их озабоченностью плохим представительством интересов регионов на федеральном уровне. Представлять регионы должным образом, по мнению некоторых региональных лидеров, могла бы "партия губернаторов". Эта идея то ли аукнулась, то ли откликнулась в администрации президента России. Здесь в "партии губернаторов" увидели искомый противовес политической экспансии московского мэра и замену нежизнеспособному НДР. С ранней весны 1999 года СМИ принялись твердить бессмысленное словосочетание. "Партия губернаторов" - это классическая утопия, то, чего не может быть. Между тем наши региональные начальники, как всем известно, не утописты, а прагматики. Раз они с увлечением алхимиков стали искать ту самую "партию", значит, у них были серьезные резоны.
Если усиление административного контроля за выборами в одномандатных округах было действительно обусловлено стремлением регионального начальства увеличить число послушных лоббистов в Государственной думе, то участие в партийных проектах имело в виду совсем иные выборы. Главами регионов двигала нужда и стремление участвовать в главном, "судьбоносном", как у нас принято выражаться, политическом процессе - процессе определения будущего президента России. В ситуации полной политической неопределенности, а также непредсказуемости физически ослабевшего, но конституционно сильного президента большинство региональных лидеров почло за благо воздержаться от ясного определения своей позиции, переждать, а затем подороже продать свою возможную поддержку тому или иному претенденту. Вот тут и появился лозунг "Создадим партию регионов". Этот лозунг давал не то чтобы очень убедительное, но вполне естественное, простое и удобное обоснование для движения неприсоединения региональных начальников.
Был заявлен целый ряд "региональных" политических проектов, которые создавались различными группами представителей региональной элиты. Те проекты, в которых слишком явно проглядывали претензии того или иного регионального лидера на то, чтобы стать первым среди равных (Константин Титов, Эдуард Россель, Александр Лебедь, Аман Тулеев), широкой поддержки, естественно, не получили. Политическое предприятие Минтимера Шаймиева, Муртазы Рахимова и Владимира Яковлева продвинулось далее всех именно в силу очевидного отсутствия у его лидеров собственных президентских и премьерских перспектив на федеральном уровне. Другими словами, проект "Вся Россия", идейно совершенно бессодержательный, оказался наиболее функциональным, то есть более всего похожим на нейтральную площадку для торгов, эдакую "чайную беседку", куда можно войти без особого политического риска и удобно вести переговоры.
При этом абсолютное большинство региональных руководителей продолжали аккуратно раскладывать яйца по всем корзинам: многие числились и в "Голосе России", и во "Всей России", и в НДР - региональные штабы НДР, "Отечества", "Всей России" возглавляли, как правило, заместители и доверенные люди руководителей регионов. Когда осенью к хору регионалов присоединился запущенный Центральным телевидением "Медведь", ритуальная риторика о необходимости донести голос регионов до столичных кабинетов звучала уже как злая пародия.
Между тем за разговорами о представительстве регионов шла политическая перегруппировка региональных руководителей, которые постепенно расходились по лагерям вероятных претендентов на президентский пост. В Совете федерации сложились сенаторские группы поддержки Примакова, Лужкова, Строева, Зюганова, Путина - они-то как раз и были реальными губернаторскими партиями. Когда на пике популярности Евгения Примакова под его эгидой объединились "Вся Россия" и "Отечество", значительная часть региональной номенклатуры решила, что пора делать ставки. Число открытых сторонников лидеров ОВР в Совете федерации к осени достигало пятидесяти, тогда как спешно сформированное под думские выборы "Единство" привлекло только десять членов верхней палаты. Однако региональное начальство оказалось совершенно не готово к чрезвычайному обострению борьбы между Кремлем с одной стороны и московской мэрией, а затем и Примаковым - с другой. Открытый ОРТ и РТР огонь на поражение по лидерам "Отечества-Всей России" и широкомасштабная реклама "Единства" деморализовали и запутали многих региональных лидеров.
Прошедшие парламентские выборы еще раз доказали, что у этого института есть своя собственная логика, не подконтрольная региональному начальству. Это к местным выборам российское население подходит сугубо прагматично и, руководствуясь правилом "с паршивой овцы хоть шерсти клок", голосует за тех, кто может предложить что-то осязаемо выгодное, то есть за начальников. На выборах же федеральных российский избиратель, хоть и в очень абстрактной, почти что метафизической форме, переживает свою сопричастность государству. Руководствуется он при этом, соответственно, абстрактными идеологическими соображениями и своим политическим чувством. Поэтому здесь все начальственные советы натыкаются на уже сложившуюся в обществе структуру политических предпочтений. Повлиять на идеологические предпочтения и политическое чувство части избирателей можно. Но только, конечно, не административными планерками, а например, масштабной PR-кампанией по телевидению. Так что кесарю - кесарево, а выборы выборами.
Из субъектов - в объекты
Итак, региональные лидеры оказались не авторами, а зрителями главной политической интриги. Их доверенных людей в нынешней Госдуме не больше, чем в прежней. Фракция "Единство" и группа "Народный депутат" стали думским лобби вовсе не Совета федерации, а администрации президента. Субъекты из Совета федерации превратились в объект политического процесса. Они утратили возможность не только выбрать себе президента, но даже выгодно продать свою поддержку на выборах. Новый хозяин Кремля получил гигантскую фору: ему не нужно было долго договариваться и много обещать, руководители регионов сами спешили присягнуть на верность. Особенно поспешали те, кто ранее поддерживал ОВР, - их заверения Путин принимал в ходе своих предвыборных поездок.
Что теперь? Пусть наши региональные начальники гадают, какие институциональные изменения готовит Путин в области федеративных отношений. Мы гадать не будем. Потому что ничего особенного он не готовит. Он вообще не мыслит в категориях институциональных систем и инноваций. Во всяком случае, то, что доводилось видеть и слышать, далеко от системного представления о функционировании и развитии государственных институтов. Однако можно не сомневаться, что второй российский президент сполна использует стартовое преимущество для усиления своих позиций в торге с руководителями регионов и не столько институционального, сколько неформального укрепления "президентской вертикали". Другими словами, нас ждет не изменение институтов, а ужесточение торга.
Еще месяц назад я бы написал "ужесточение режима". Теперь можно выразиться точнее и определеннее. Согласие на торопливую инаугурацию саратовского узурпатора и замирение с петербургским "предателем" не похожи ни на ужесточение политического режима, ни на усиление государственного контроля. Зато это очень похоже на игру по описанным выше правилам российского патроната. Путин делал политическую карьеру, строго и неукоснительно соблюдая эти правила. Став президентом, он не будет их менять. Он лишь постарается удержать выигрыш.
Торг будет продолжен
Важнейшей политической задачей Путина в этом первом его президентском году станет воздействие на выборы глав исполнительной власти в регионах. В семи регионах такие выборы уже прошли 26 марта, а еще в тридцати пяти пройдут до конца года. Наши федеративные перспективы в значительной мере зависят от итога этих выборов и результатов воздействия на них президентской команды. Дело не в том, что результативность президентского воздействия на губернаторские выборы очень нужна обществу. Дело в том, что такая результативность сильно нужна президенту.
Между тем уже как минимум в трех региональных избирательных кампаниях, имеющих более чем региональное звучание и значение, Путин не приобретает, а наоборот, теряет политические очки. Сначала в Московской области поддержанный исполняющим обязанности президента Геннадий Селезнев проиграл Борису Громову, которого поддерживал мэр Москвы. Затем, после грандиозной артподготовки и многозначительных рокировок на своем поле, Путин сдал партию в Санкт-Петербурге.
Мало того, что после всех мартовских воздушных поцелуев его джентльменский стеб выглядит особенно красиво. Мало того, что, как говорят в питерских и не только в питерских околоадминистративных кругах, Владимир Владимирович "не ответил за базар". Главное, Путин оставил в дураках всех, кто принимал его действия всерьез. А тут еще не в меру самостоятельный и амбициозный самарский губернатор Константин Титов сумел оправиться от своего провала на президентских выборах и обернуть неудачу себе на пользу. Своей неожиданной и эффектной отставкой Титов застал врасплох всех местных и столичных конкурентов и теперь лидирует на внеочередных выборах губернатора Самарской области. Так что ни направляющей, ни руководящей, никакой политической линии федерального центра пока не видно.
Можно выделить три сценария развития российского федерализма в обозримом будущем. Наиболее вероятным представляется сценарий "жесткого торга" в существующих, далеко не оптимальных институциональных рамках. Данный сценарий предполагает периодическую демонстрацию решительности и возможностей президентской власти посредством выборочного включения-выключения силовых структур. Поэтому в ближайшем будущем можно ожидать кампании по подбору и расстановке кадров на местах: в прокуратуре, таможне, в региональных управлениях МВД, ФСБ, налоговой службе и налоговой полиции. Вполне вероятно некоторое ужесточение тарифной и финансовой политики. Серьезной дисциплинарной мерой представляется заявленный федеральным правительством перевод исполнения федерального бюджета на местах, а затем и региональных бюджетов в систему Казначейства. А поскольку, согласно оценке вице-премьера Виктора Христенко, перевод бюджетов на казначейское исполнение является очень сложным и дорогим делом, то уже сам процесс перевода, его скорость и очередность становятся средством воздействия на региональных руководителей. Цель федерального влияния скорее всего останется традиционной: контроль центральной власти и связанных с ней бизнес-групп за ключевыми финансовыми и экономическими ресурсами. Кроме того, предметом торга, вполне вероятно, станет вопрос об увеличении срока полномочий президента. Это, кстати, единственный вопрос устройства государственной власти, по которому исполнявший обязанности президента высказался ясно и определенно: "можно".
Два других сценария являются теоретическими моделями, вероятность реализации которых в чистом виде сегодня представляется, во-первых, примерно одинаковой, во-вторых, не слишком большой.
Модель "государственного строительства" предполагает последовательность взаимосвязанных институциональных изменений. Для начала нужно привести в порядок то хаотическое нагромождение территориальных структур федеральных органов и органов двойного подчинения, которое существует сегодня в регионах. Численность их персонала в несколько раз превышает штатную численность региональных администраций, а руководители, как повелось с советских времен, назначаются "по согласованию". Система согласования настолько непрозрачна, что, скорее всего, ее просто нет. Такой порядок не способствует ни эффективному управлению, ни федеральному контролю. К тому же работающие в этих органах федеральные чиновники только числятся таковыми, а на деле они тысячей и одной нитью привязаны к региональному руководству. Нужна комплексная административная реформа с набором конкретных решений: разделение функций; передача ряда функций регионам; выполнение отдельных центральных функций некоторыми региональными органами по договорам; формирование федеральных округов и укрупненных территориальных агентств.
Самой актуальной проблемой остается контроль за соответствием региональных нормативных актов федеральному законодательству. Прокуратура такой контроль не обеспечивает, во-первых, из-за непомерного объема возложенных на нее функций (нельзя объять необъятное); во-вторых, поскольку прокуроры назначаются с согласия региональных властей (конфликт интересов). Поэтому необходима специализация федерального правового контроля - например, на базе института представителей президента в регионах.
На тот случай, когда региональные власти грубо нарушают федеральную Конституцию, законы и решения федеральных судов, необходимо принять закон о введении в соответствующем регионе решением президента и Совета федерации президентского правления.
Наконец, нужно изменить порядок формирования Совета федерации. Программа-минимум - переход к формированию Совета федерации из профессиональных представителей органов законодательной и исполнительной власти субъектов федерации. Программа-максимум - переход к прямым всеобщим выборам членов Совета федерации. Политические силы, заинтересованные в такой реформе, могут и должны начать общественную кампанию за принятие соответствующей конституционной поправки.
Теперь о модели "номенклатурного ренессанса". Она хорошо представлена в известном обращении трех губернаторов к Путину. И сама "утечка" письма через "Независимую газету", и политкорректный подбор авторов - бывший "черномырдинец" Прусак, бывший "зюгановец" Богомолов, бывший "примаковец" Савченко - весьма показательны. Предложения отменить выборы губернаторов и местное самоуправление обсуждались еще в бытность Примакова премьер-министром и вызвали живой интерес у значительной части российского истеблишмента. Авторы нынешней инициативы довели этот план до логического завершения, предложив и президента выбирать на специально созываемом номенклатурном курултае. Однако из-за такой последовательности в мыслях губернаторы, дары приносящие, уподобились, скорее, не волхвам, а данайцам. Спрашивается, зачем лидеру с более чем 50-процентным рейтингом менять народную любовь на боярские кондиции? Путин отказался. Но ведь мирская слава проходит быстро, как рейтинг. Так что вопрос этот отнюдь не закрыт.
