Лишняя сущность

Максим Рубченко
11 сентября 2000, 00:00

Правительство вспомнило о соглашениях о разделе продукции. Поздно. Скоро СРП будут уже не нужны

За время рыночных реформ в России неоднократно "открывались" чудодейственные способы привлечения иностранных инвестиций и подъема отечественной экономики. Сначала это были совместные предприятия. Предполагалось, что западные бизнесмены придут к нам со своими капиталами и массовыми технологиями, поставят на поток производство уникальных вещиц, рожденных российскими умельцами в дебрях НИИ и закрытых лабораторий, и станем мы с презрением поплевывать на ихние Кувейты с Арабскими Эмиратами. Не получилось: вместо внедрения новых технологий СП занялись перекачиванием за рубеж природных ресурсов, а капиталы покрутились на фондовом рынке до финансового кризиса и растаяли вдали.

Сегодня власти вспомнили еще об одной панацее от всех экономических бед - соглашениях о разделе продукции (СРП), которые, по заявлению президента Владимира Путина, должны отныне "стать важнейшей частью инвестиционной политики государства".

Страховка от рисков

Идея СРП достаточно проста: инвестор ищет за свой счет полезные ископаемые и налаживает их добычу, а государство, являющееся собственником природных ресурсов, позволяет ему за это присваивать часть добытых ископаемых богатств. Другими словами, уплата обычных налогов заменяется разделом произведенной продукции. А поскольку соглашения о разделе продукции фактически являются коммерческим договором, главный стимул для развития СРП во всех странах - принципиальная возможность для инвестора обеспечить стабильность условий работы в долгосрочной перспективе. И в первую очередь - налоговых условий, что особенно важно в России, где фискальная система до последнего времени стабильностью не отличалась. Плюс к тому СРП позволяют обеспечить инвестору более рациональное налоговое бремя, учитывающее длительный инвестиционный цикл освоения месторождения.

Россия с ее огромными природными ресурсами по всем параметрам должна была стать одним из мировых лидеров по количеству заключенных СРП. Тем более что работа по подготовке таких соглашений началась еще в восьмидесятые годы в СССР по сахалинским месторождениям. Однако на сегодняшний день в России заключено только четыре СРП, из которых реально работает три. "Сахалин-1" пробурил первую скважину, поскольку в течение года не мог получить разрешение на бурение. На "Сахалине-2" только началась добыча. Третье работающее по СРП месторождение - Харьяга (Республика Коми) не является показательным примером, поскольку там добыча шла еще до заключения договора по СРП. На четвертом - Самотлорском месторождении - добыча нефти в рамках договора по СРП пока не началась. Для сравнения можно отметить, что в Азербайджане, например, на условиях раздела продукции сегодня работает почти два десятка месторождений, а в Казахстане в прошлом году по СРП было получено больше 2 млрд долларов прямых капвложений.

Упущенная прибыль

Инвестиции, которые получили бывшие наши братские республики, могли прийти в Россию. Если бы междоусобная борьба разных лоббистских группировок в парламенте и вопли ура-патриотов о распродаже Родины не задержали принятия Закона о СРП до 1996 года. Если бы в этот закон не были включены ограничения, делающие практическую работу по СРП почти невозможной: только 30% запасов месторождений может разрабатываться на условиях СРП, в проекте должно быть использовано не менее 70% российского оборудования и нанято не менее 80% местного персонала. Если бы конкурирующие компании, ведомства, региональные власти, стремясь урвать кусок пирога побольше, не разворачивали баталий вокруг каждого месторождения, предлагаемого к разработке на условиях СРП, в результате чего путь от объявления конкурса на проект по СРП до получения промышленных результатов в рамках этого проекта занимает больше десяти лет. И наконец, если бы Закон об СРП был подкреплен необходимым пакетом нормативных актов, регламентирующих механизмы его реализации.

Короче говоря, из СРП, как из любого перспективного дела, российские влиятельные дяди попытались сделать дойную корову, не утруждая себя никакими ответными обязательствами. В результате чего наша страна фактически стала пугалом для инвесторов. "Если государство на этапе разведки стоит в стороне и вступает в дело только после открытия месторождения, его участие сводится к взиманию налога на прирост капитала, - пишет один из ведущих мировых специалистов по налогообложению нефтяной промышленности Дэниел Джонсон в классической монографии 'Налоговые системы и соглашения о разделе продукции'. - В крайнем случае, как в России, где все расходы на восстановление пластов, на освоение и эксплуатацию месторождения несет подрядчик, государственное участие в прибылях проекта есть на деле лишь еще один уровень налогов".

Не хочу делиться

Российские власти демонстрируют похвальное намерение изменить эту ситуацию и наверстать упущенное время. Функции регулирования всех вопросов, связанных с СРП, переданы одному ведомству - Минэкономторгу, глава которого Герман Греф пообещал в течение двух месяцев подготовить пакет нормативных документов, регламентирующих механизмы практической реализации Закона об СРП. Определена компания, которая будет реализовывать государственную долю нефти, добываемой по соглашениям о разделе продукции, - "Роснефть". В общем, лед тронулся. Однако остается ряд принципиальных вопросов, на которые пока нет ответа.

Главный из них - как будет организовано взаимодействие Минэкономторга с другими ведомствами, например с Минэнерго и Минприроды, которые владеют исключительной информацией по месторождениям и осуществляют лицензирование недропользователей. Или с Минфином, налоговой службой и ГТК, которые определяют фискальные условия работы проектов СРП. Наконец, с местными и региональными властями, без лояльного отношения которых нормальная работа вряд ли возможна. В большинстве стран, использующих механизм СРП, существует такой институт как национальная нефтяная компания, которая на практике представляет собой своего рода министерство по делам СРП. Если у инвестора возникают проблемы с каким-то государственным ведомством, он обращается в национальную нефтяную компанию, и ее сотрудники улаживают вопросы. В другом качестве единый орган, курирующий вопросы СРП в стране, просто не нужен. Но ведомство Грефа вряд ли сможет выполнять такие функции, поскольку для этого как минимум необходима команда компетентных специалистов, которых в Минэкономторге сегодня нет.

Так что надеяться на быстрый прогресс в вопросах СРП, на наш взгляд, нет оснований. Потому что, во-первых, "включение" Минэкономторга в систему ведомств, связанных с проблематикой СРП, и раздел сфер компетенции потребуют значительного времени. А пока инвестор не будет четко представлять, к какому чиновнику по какому вопросу нужно обращаться, он будет проявлять сдержанность и осторожность. Во-вторых, очень сомнительно, что подготовленный второпях пакет документов, обещанный Германом Грефом, действительно закроет все вопросы, возникающие при практической работе по СРП. В-третьих, инвесторы будут смотреть и на существующий опыт работы СРП в России, а он не очень-то блестящий. В частности, до сих пор не решена проблема возврата НДС западным партнерам сахалинских проектов - долг России перед ними к настоящему времени исчисляется десятками миллионов долларов.

Поезд ушел

Самое забавное, что, если проблемы СРП не будут решены в ближайшее время, необходимость в них может просто отпасть. Дело в том, что после введения в действие Налогового кодекса существенно снижается самый главный для иностранных инвесторов риск работы в России - риск изменения налогового законодательства. Положения кодекса, регламентирующие уплату НДС при разработке месторождений на условиях СРП, получили очень высокую оценку специалистов. Статья, посвященная уплате налога на прибыль при работе по СРП, будет доработана экспертами до конца сентября, и уже сейчас понятно, что эти два десятка страниц избавят инвесторов от значительной головной боли. Если будет утвержден налог на сверхприбыль от добычи углеводородов (подробно о нем мы писали в N31 "Эксперта" в статье "Умные налоги с нефтянки"), решится еще одна важная проблема - зависимость уровня фискального бремени от уровня добычи, а не доходности проекта. Естественно, на шлифовку положений Налогового кодекса тоже уйдет какое-то время, но вполне вероятно, что через три-четыре года инвесторы будут говорить: "Я хочу работать в нормальном налоговом режиме, а не по СРП". И двадцать лет борьбы за российские СРП пойдут прахом. Обидно.