Прошло четыре года с тех пор, как на Россию обрушился финансовый кризис. За это время в экономике страны произошли заметные изменения: четвертый год наблюдаются положительные темпы роста ВВП, золотовалютные резервы зашкалили за 40 млрд долларов, стабильно растут реальные доходы населения.
Правительство впервые за постсоветское время стали хвалить за экономические успехи. Несмотря на то что эксперты, в том числе и правительственные, признавали, что рост в значительной мере носит экзогенный характер, текущая ситуация устраивала всех, и предпринимать какие-либо радикальные меры для того, чтобы сделать этот рост более устойчивым, никому не хотелось. Ведь любые стратегические преобразования по сути схожи с инвестиционным проектом: сначала издержки, потом выигрыш. Угроза этих первоначальных издержек и неизбежно связанная с ними напряженность делали удобной консервацию сложившейся ситуации. В результате меры, которые были оправданны во времена кризиса, - профицитная бюджетная политика, отказ от новых заимствований, недопущение укрепления рубля - превратились в "священных коров", посягнуть на которые означало показать себя врагом либерального пути развития и сторонником нового кризиса.
Правительство продолжает закладывать растущий профицит в среднесрочную стратегию: по прогнозам Министерства экономического развития и торговли, профицит консолидированного бюджета должен составить 3,81% ВВП в 2003 году, 4,56% в 2004-м и 5,33% ВВП в 2005-м. И это при том, что долговая проблема, которой власти часто обосновывали необходимость создания резерва, сегодня стоит не столь остро, а пик выплат приходится только на будущий год. Так что необходимость накапливания этого резерва, причем постоянно растущими темпами, вызывает серьезные сомнения.
Профицитная политика сопряжена с целым рядом издержек для экономического роста: сохраняется высокое налоговое бремя, крайне низкими остаются инвестиции в инфраструктуру и человеческий капитал, эффективность макроэкономической политики серьезно страдает от нехватки рыночных инструментов регулирования.
Налоговая псевдореформа
Жесткая нацеленность на сохранение профицита в краткосрочной перспективе заставляет проводить долгосрочные по своей природе налоговые преобразования с оглядкой на краткосрочные последствия. В результате практически все последние изменения в налоговой сфере выполняли в первую очередь фискальную, а не стимулирующую роль. Почти каждое изменение действующего порядка налогообложения сопровождалось принятием дополнительных мер, призванных полностью компенсировать возможные потери бюджета от реформы. Итоговый результат - почти нулевой.
Меры, которые были оправданны во времена кризиса, - профицитная бюджетная политика, отказ от новых заимствований, недопущение укрепления рубля - превратились в "священных коров", посягнуть на которые означало показать себя врагом либерального пути развития
Введение плоской шкалы подоходного налога фактически вылилось в рост минимальной ставки с 12 до 13%, и реально эффективная база этого налога по-прежнему составляет менее половины фактических доходов. Идея регрессивной шкалы ЕСН оказалась невостребованной из-за крайне усложненной процедуры ее использования, в то время как максимальная нагрузка по этому виду налога (доступная всем) почти не изменилась. Снижение налога на прибыль до 24% сопровождалось отменой практически всех льгот, включая инвестиционную, которая позволяла сокращать эффективную ставку налога до 17,5%. Наконец, уже на стадии планирования бюджета на 2003 год окончательную отмену налога на пользователей автодорог планируется полностью компенсировать за счет введения транспортного налога и индексации акцизов и ряда других налогов.
Результатом налоговых преобразований, ориентированных прежде всего на краткосрочный результат, вопреки многочисленным заявлениям официальных лиц является не снижение налоговой нагрузки, а, напротив, ее рост. Относительный объем налоговых поступлений в консолидированный бюджет без учета внебюджетных фондов вырос с 23,3% ВВП в 2000 году до 25,7% в 2001-м. Общий размер доходов расширенного правительства (включающий доходы федерального и территориальных бюджетов, а также средства Пенсионного фонда, Фонда медицинского страхования и Фонда социального страхования) стабильно растет с 37,23% ВВП в 2000 году до 39,17% в 2001-м и, по официальным оценкам, составит 39,61% ВВП по итогам текущего года.
Единственным плюсом налоговой реформы в принципе могло бы стать упрощение системы налогообложения и устранение неэффективных налогов, например налогов с оборота. Однако на практике из-за обилия уточнений и оговорок, призванных не допустить ни малейшего снижения текущих налоговых сборов, система не стала прозрачнее, а польза от упразднения некоторых оборотных налогов вряд ли перевесит совокупные издержки увеличившегося бремени.
Российский "экономический пирог" еще слишком мал, чтобы можно было заниматься его дележом, невзирая на темпы его увеличения. А между тем эмпирические оценки показывают, что сокращение эффективной налоговой нагрузки на 1% ВВП дает долгосрочный прирост выпуска на 0,2-0,3% в год. Иными словами, снижение общего налогового бремени, которое с учетом внебюджетных фондов сегодня превышает 30% ВВП, на 5 процентных пунктов обеспечит дополнительный рост экономики на 1-1,5% в год.
Табу на госрасходы
В стремлении сохранить профицитный бюджет любой ценой президент и правительство заявляют о необходимости сокращения непроцентных расходов, причем критерии отбора статей, по которым следует уменьшить финансирование, также определяются в соответствии с краткосрочными задачами. В связи с этим показательным является упоминание в президентском послании о том, что "увеличение отдельных категорий [непроцентных] расходов может быть допущено только в целях финансирования конкретных программ, обеспечивающих снижение соответствующих бюджетных расходов в ближайшие годы". То есть лишь снижение бюджетных расходов в кратко- и среднесрочной перспективе должно оправдывать дополнительные госрасходы. По этой логике, например, расходы на консервацию строительства дороги априори оказываются более предпочтительными, чем финансирование создания новой автомагистрали.
Почти каждое изменение действующего порядка налогообложения сопровождалось принятием дополнительных мер, призванных полностью компенсировать возможные потери бюджета от реформы. В результате налоговое бремя не только не уменьшилось, но даже выросло
Согласно официальным прогнозам Минэкономразвития, сделанным в рамках подготовки бюджета на 2003 год, на ближайшую перспективу запланировано дальнейшее сокращение непроцентных расходов консолидированного бюджета с 24,83% ВВП в 2002 году до 20,92% в 2005 году.
Устойчивый экономический рост тесно связан с развитием инфраструктуры, без которой невозможно развивать внутреннюю торговлю, а значит, реализовать потенциал спроса и обеспечить оптимальное межрегиональное разделение труда. При этом государство сегодня является единственным субъектом, способным финансировать масштабные инфраструктурные проекты (дороги, транспорт, связь и т. п.) и осуществлять инвестиции в человеческий капитал (образование, здравоохранение и др.). Частный капитал для этого пока еще слишком слаб, а помощь международных доноров в принципе не может быть основой подобных капиталовложений.
Между тем статистика бесстрастно фиксирует снижение инфраструктурных госрасходов за последние годы. Если в 1995 году расходы консолидированного бюджета на транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику составляли 0,8% ВВП, то в 1999-2000 годах финансирование этих статей упало до 0,5% ВВП. По итогам 2001 года в инфраструктуру было вложено около 1% ВВП, что не позволяет даже компенсировать значительное снижение этих расходов после кризиса, не говоря уже о стимулирующей роли подобных инвестиций.
Говоря о необходимости сокращения госрасходов, правительство апеллирует к низкой эффективности подобных затрат и слабости контроля. В ряде случаев это действительно так, но это лишь подчеркивает необходимость разработки более эффективной системы контроля за расходами.
Долговая фобия
Политика последних лет в области государственного долга заслуживает отдельного обсуждения. Основным ее элементом после кризиса стало понятие "переговорная реструктуризация". За последний год таким образом были урегулированы наши долги Германии, Чехии, Болгарии, Словакии, Венгрии, согласованы условия реструктуризации коммерческой задолженности, принято решение о схеме переоформления долгов перед МИБ и МБЭС. При этом следует отметить, что после реструктуризации долгов Лондонскому клубу в 2000 году основные успехи были достигнуты в отношении обязательств "второго эшелона", не относящихся к клубным долгам или долгам перед международными финансовыми организациями, - основные долговые схемы касались задолженности перед бывшими соцстранами в рамках СЭВа.
Государство сегодня является единственным субъектом, способным финансировать масштабные инфраструктурные проекты и осуществлять инвестиции в человеческий капитал. Однако идеологическая установка на сокращение непроцентных расходов подрывает эту важнейшую бюджетную функцию
Между тем, строго говоря, достигнутые в последнее время договоренности являются скорее выверкой задолженности, нежели ее реструктуризацией в полном смысле слова. Взаимные расчеты между государствами, входившими в соцлагерь, носили в значительной мере условный характер, аналогичный тому, который имели цены в условиях плановой экономики. Поэтому и образовавшиеся в результате распада социалистической системы долги вряд ли правильно сравнивать с долговыми обязательствами в традиционном смысле. Процесс выверки необходим, но лишь как основа для создания стройной системы долгового управления. Тот факт, что за 2001 год размер внешнего долга снизился на 13 млрд долларов, а за 2002-й, по правительственным оценкам, может сократиться еще на 6 млрд (до 124 млрд долларов), свидетельствует лишь о том, насколько необоснованной была значительная часть унаследованных Россией долговых требований Союза. Переговоры об урегулировании задолженности могут решить локальную проблему долговых пиков 2003 года (согласно последним данным Минэкономразвития, платежи 2003 года составят 17,3 млрд долларов против 19,3 млрд, предусматривавшихся оригинальным графиком на начало 2000 года), однако гораздо важнее то, насколько эффективно будет двигаться работа по стратегическому управлению государственным долгом.
Пока в решении долговых проблем власти активно используют лишь один инструмент - переговорный процесс. Акцент на договорном списании задолженности приводит к тому, что недостаточно внимания уделяется развитию вторичного рынка госдолга. Разумная долговая политика не может и не должна ограничиваться минимизацией долговой нагрузки. Эта проблема является первоочередной лишь при наличии угрозы долгового кризиса. Во всех остальных случаях наличие долговых обязательств при должном управлении приносит больше пользы, нежели вреда. Так же, как нельзя априори считать все инвестиционные проекты плохими только из-за того, что они требуют каких-то затрат, неправильно утверждать, что долги - это всегда зло.
Улучшение общеэкономической ситуации в России привело к значительному снижению доходности суверенных обязательств как на внешнем, так и на внутреннем рынке. Это означает, что новые выпуски и операции со старыми госбумагами могут проводиться с меньшими затратами, тем более что нынешний уровень задолженности, внутренней и внешней, составляет вполне безопасные по всем критериям 45% ВВП. Тот факт, что дефолт четырехлетней давности практически забыт иностранными инвесторами, наглядно иллюстрируют недавние размещения евробондов российскими корпорациями. Нынешнее же падение цен на еврооблигации России носит краткосрочный конъюнктурный характер и никак не связано с оценками платежеспособности РФ.
Несмотря на это, российские денежные власти, похоже, продолжают страдать "долговой фобией". Позиция правительства относительно внешних обязательств до сих пор не ясна, рынок внутреннего долга остается низколиквидным, первичные размещения ГКО-ОФЗ продолжают быть аукционом одного инвестора, а эффективность накапливаемого бюджетного резерва остается более чем сомнительной. Максимум, на что до сих пор согласился пойти Минфин, - разместить в будущем небольшой объем индексированных по инфляции государственных сберегательных облигаций с ограниченным вторичным обращением, предназначенных для институциональных инвесторов. И это при том, что большинство инвесторов отмечают узкий спектр инструментов на рынке ГКО-ОФЗ и искусственное занижение доходности госбумаг. Как правило, она даже не покрывает текущего уровня инфляции.
Отсутствие достаточного количества инструментов сдерживает дальнейшее развитие финансового рынка, на который потенциально могли прийти достаточно крупные игроки. В частности, после подписания в конце марта соответствующего правительственного постановления Пенсионный фонд получил право инвестировать накопительные составляющие пенсионных сборов в госбумаги. Однако вложение этих средств на внутреннем рынке гособлигаций оказывается затруднено из-за его низкой емкости: ежемесячные поступления по накопительной части трудовых пенсий составляют более 3 млрд рублей, и приход таких денег может значительно дестабилизировать и без того слабый рынок.
Недостаточная развитость долгового рынка делает проблематичным эффективную реализацию монетарной политики. На протяжении последних лет российский платежный баланс характеризуется большим положительным сальдо счета текущих операций, что создает серьезную проблему для стабильности внутренних цен и реального обменного курса. Приток валюты все последнее время позволял Центробанку наращивать резервы, параллельно увеличивая денежное предложение. При этом из-за отсутствия эффективных инструментов управления ликвидностью меры по стерилизации ограничивались главным образом привлечением банковских депозитов в ЦБ РФ и наращиванием бюджетных остатков на счетах Казначейства. Иными словами, профицит бюджета - инструмент фискальной политики - выполнял роль стерилизатора ликвидности, то есть использовался в монетарных целях.
Уязвимость такой конструкции ясно продемонстрировала ситуация, наблюдавшаяся на рубежах 2000-2001-го и 2001-2002 годов, когда распределение допдоходов бюджета в декабре уже в январе-феврале давало инфляционный всплеск. Дополнительной угрозой является то, что в такой ситуации неизбежно формируются завышенные инфляционные ожидания, которые правительство безуспешно пытается снизить заклинаниями о подконтрольности цен.
Как стимулировать рост
Разумная долговая политика не может и не должна ограничиваться минимизацией долговой нагрузки. Эта проблема является первоочередной лишь при наличии угрозы долгового кризиса. Во всех остальных случаях наличие долговых обязательств при должном управлении приносит больше пользы, нежели вреда
Президент России требует от правительства более амбициозных планов и более значимых темпов экономического роста, но достичь этих целей можно, только полностью используя имеющиеся инструменты экономической политики. Основные шаги в бюджетно-финансовой сфере, на реализации которых правительству следовало бы акцентировать внимание, включают в себя, во-первых, реальное, а не номинальное снижение налогового бремени даже за счет краткосрочных потерь бюджета. Во-вторых, усиление контроля за эффективностью государственных инвестиций и постепенное увеличение инфраструктурных госвложений и инвестиций в человеческий капитал. На эти цели вполне могут быть использованы и накопленный резерв, и запланированный профицит, а роль экономического стабилизатора целесообразнее передать долговой политике, которая отнюдь не исчерпывается досрочным погашением обязательств.
Сама по себе долговая политика при умелом использовании представляет собой достаточно мощный инструмент макроэкономической политики. Но для эффективного применения этого инструмента необходимо создать стройную систему долгового управления, лишь одним из элементов которой являются надлежащий учет и оценка собственных обязательств. Несмотря на то что инвентаризация и выверка наших долгов способны приносить впечатляющие краткосрочные результаты, такие как сокращение объема внешнего долга на 19 млрд долларов за два года и сглаживание ближайших пиковых выплат, в среднесрочном аспекте долговая политика должна строиться на широком использовании рыночных инструментов. В связи с этим на первый план также должно выйти более активное развитие финансового рынка, включающее расширение спектра инструментов и создание эталонных выпусков (benchmarks). Важным элементом долговой политики должна стать концентрация текущего долгового управления в рамках единого органа.
