Когда рынок пасует

Одним из инструментов реализации промышленной политики в России может стать отраслевой контракт между государством и группой частных компаний по реализации приоритетных проектов в промышленности и инфраструктурных отраслях

Единственным направлением успешного экономического развития промышленно развитых обществ является поиск оптимального баланса между государством и рынком. Абсолютизация государственного участия либо роли рынка рано или поздно приводят к серьезным экономическим трудностям.

Ядром общеэкономической государственной стратегии должна стать промышленная политика. Государственная промышленная политика - совокупность мер по стимулированию развития промышленности, модернизации производства и повышению его конкурентоспособности. Набор инструментов промышленной политики весьма широк. К ним относятся система госзакупок, субсидий, кредитов, гарантий, таможенного регулирования, отраслевого промышленного мониторинга, выбора приоритетов и др. Основной вопрос заключается в разработке механизма реализации промышленной политики. Его решение осложняется высоким уровнем коррупции, низкой эффективностью механизма государственного регулирования и слабостью рыночных институтов и регулирующих механизмов.

Закон и контракт

Представляется целесообразным разработать системообразующий закон, основной целью которого стало бы всемерное развитие и модернизация российского производства. Таким законом мог бы стать закон "О государственной промышленной политике", содержащий в себе механизм реализации и контроля за его исполнением.

В предмет рассмотрения закона могли бы войти положения о Государственной программе промышленной политики РФ, модернизации основных фондов промышленности, институциональной системе реализации промышленной политики, представлении интересов РФ в отраслевых контрактах, функционировании градообразующих предприятий, реализации промышленных программ развития регионов, санкциях за нарушение закона.

По нашему мнению, стратегическим направлением развития современной российской промышленности и объектов инфраструктуры на ближайшие пять-десять лет должно стать государственно-частное партнерство в рамках отраслевых контрактов, затрагивающих совокупность приоритетных проектов, реализация которых позволит повысить конкурентоспособность отрасли в целом. Сразу же подчеркнем, что предлагаемая нами система отраслевых контрактов не подразумевает прямого бюджетного финансирования отраслей промышленности.

В контексте предлагаемого проекта федерального закона отраслевой контракт - соглашение между государством и отраслью промышленности, где на стороне государства выступает Минпромнауки РФ или, если предметом отраслевого контракта являются вопросы развития военно-промышленного комплекса, Минобороны РФ. На стороне отрасли выступает группа предприятий или объединений, планирующих реализацию приоритетных проектов развития отрасли, утвержденных Государственной программой промышленной политики.

Для реализации закона о промполитике целесообразно создать исполнительные агентства в качестве оперативных координирующих органов при Минпромнауки, отраслевых министерствах и Минобороны. В обязанности агентств будет входить: подготовка и реализация отраслевых контрактов, подготовка, согласование с заинтересованными министерствами и ведомствами Государственной программы промышленной политики и ее дальнейшая реализация.

При президенте РФ необходимо учредить Совет по экономической политике как главный координирующий орган управления экономической политикой. Опыт зарубежных стран показывает, что в целях успешного проведения общеэкономической и, в частности, промышленной политики президенты брали на себя координирующие и стратегические рычаги управления экономикой. Например, в 1998 году в США был принят Комплексный закон о торговле и конкурентоспособности и в соответствии с ним учрежден президентский совет по вопросам конкурентоспособности в дополнение к существующим совету по экономическим проблемам, экономическому совету при президенте и ряду других.

Учреждение Совета по экономической политике при президенте позволит поставить работу над стратегическими экономическими вопросами на прочную и системную основу. В состав совета могут войти премьер-министр, ключевые министры, отвечающие за экономический блок, - министр промышленности, науки и технологий, министр экономического развития и торговли, министр финансов, а также председатель ЦБ РФ и несколько президентских советников, имеющих право совещательного голоса. Разделение совета на высших государственных чиновников, принимающих решения, и экономистов-профессионалов даст возможность ускоренного согласования и всесторонней оценки важных экономических вопросов.

Инициирование отраслевого контракта осуществляется путем подачи заявки от одной и более промышленных ассоциаций или групп в адрес Минпромнауки. Министерство осуществляет всестороннюю экспертизу предлагаемых предпринимателями проектов отраслевых контрактов. При положительных результатах экспертизы проект отраслевого контракта дорабатывается Агентством по промышленной политике при Минпромнауки и согласовывается с заинтересованными министерствами и ведомствами. Затем он выносится на рассмотрение Совета по экономической политике при президенте (см. схему).

Представляется, что основными обязательствами частного партнера в рамках отраслевого контракта могут быть:

1. достижение определенного объема производства за определенный период;
2. достижение определенного объема экспорта/импорта за определенный период;
3. обязательства по модернизации производства;
4. обязательства по конверсии и т. д.


Государство в целях стимулирования развития своего частного партнера может взять на себя следующие обязательства:

1. обеспечение мер по созданию благоприятного таможенного, налогового режима;
2. долгосрочное кредитование экспортных поставок оборудования с длительным сроком изготовления;
3. обеспечение привлечения внешних инвестиций под государственные гарантии; 4. предоставление лицензий;
5. предоставление госзаказа;
6. обеспечение мер по созданию благоприятного амортизационного режима и т. д.



Обязательства государства по отраслевому контракту в части льгот по таможенному и налоговому обложению и другим мероприятиям, направленным на создание благоприятного инвестиционного режима, утверждаются протоколом заседания Совета по экономической политике при президенте и являются обязательными к исполнению соответствующими органами исполнительной власти.

Сферы применения отраслевого контракта

Актуальность создания законодательной базы, обеспечивающей использование отраслевых контрактов в промышленности России, показывают текущие примеры стихийного взаимодействия бизнеса и государства.

Так, наличие юридически обоснованного отраслевого контракта с четко определенными и разграниченными функциями государства и частных партнеров позволило бы решить проблему производства труб большого диаметра (ТБД), которое планировалось наладить на "стане-5000" ОАО "Завод по производству труб большого диаметра" в Нижнем Тагиле. В уставный капитал завода внесло свою долю правительство, планировались вложения российских (в том числе "Газпрома") и иностранных (итальянской фирмы Duferco) инвесторов. Главной причиной приостановки проекта стало отсутствие последовательного и твердого намерения "Газпрома" покупать продукцию завода. Наличие отраслевого контракта в данном случае позволило бы определить права и обязанности каждого участника проекта, в том числе долгосрочные обязательства "Газпрома" по закупке труб.

Отраслевой контракт в энергетическом машиностроении позволил бы определить позицию государства в отношении повышения пошлин на импорт оборудования для энергомашиностроения. Очевидно, что без продуманной протекционистской политики по отношению к отраслям машиностроения в целом продукция российского машиностроения не сможет быть конкурентоспособной и существовать в дальнейшем в условиях присоединения к ВТО. Пример в этом плане надо брать с зарубежных стран, где государство проводит четкую протекционистскую политику по отношению к своим машиностроительным компаниям. В Китае, скажем, государственные организации не имеют права покупать у иностранных фирм турбины мощностью 200 МВт, поскольку турбины меньшей мощности производятся местными заводами. Закупка турбин большей мощности сделает неэффективным производство и эксплуатацию турбин меньшей мощности, что может негативно сказаться на функционировании соответствующих китайских заводов. (Что касается протекционистской политики Китая в отношении железнодорожного транспорта, то в этой стране законодательно запрещено закупать рельсы импортного производства.)

Отраслевой контракт в отдельных случаях мог бы подстегнуть кооперацию в энергомашиностроении, что способствовало бы укреплению позиций российских компаний по отношению к иностранным конкурентам. К сожалению, российские компании - не только в машиностроении, но и в других отраслях - часто не вписываются в предквалификационные требования по международным торгам (в частности, по проектам Всемирного банка в России) из-за низкого объема годового оборота вследствие отсутствия на рынке крупных отечественных концернов. Для сравнения: годовой объем продаж General Electric составляет порядка 140 млрд долларов, в том числе по энергомашиностроению - 20 млрд долларов. А годовой объем продаж всех российских энергомашиностроительных предприятий составляет порядка 1 млрд долларов. Кооперация в энергомашиностроении позволила бы улучшить финансовые возможности компаний и способствовала бы созданию новых образцов техники. Государство в рамках отраслевого контракта, как и в случае с производством ТБД, могло бы взять на себя обязательства по закупке российского энергооборудования, что стимулировало бы техническое перевооружение российских заводов. Привлечение частных коммерческих кредитов под государственные гарантии - еще одна возможная мера господдержки в данной отрасли.

В оборонной промышленности хорошая основа для заключения отраслевых контрактов подготовлена растущей кооперацией наиболее перспективных предприятий, объединяющихся в концерны. Созданы концерны "Сухой", "Тактическое ракетное вооружение", концерн ПВО "Алмаз-Антей", РСК "МиГ"; объединяются предприятия, занимающиеся производством аэрокосмического оборудования. Традиционно в российской оборонной промышленности по различным направлениям существовали головные компании, которые составляли программу развития отрасли или подотрасли. Этот положительный опыт также необходимо учитывать в отраслевых контрактах, заключаемых в оборонной промышленности.

В авиапромышленности развитие кооперации - один из важнейших вопросов, оптимальное решение которого поможет сохранить и модернизировать отрасль. При содействии государства возможно рассмотреть целесообразность формирования одного-двух вертикально интегрированных холдингов вместо десятка разрозненных КБ и нескольких десятков авиазаводов. Эти холдинги могли бы выступить партнерами государства в отраслевых контрактах с четкой программой своего дальнейшего развития по всем основным показателям экономической деятельности - специализации, объему производства, экспорта/импорта, затратам на модернизацию и т. д. В отраслевом контракте возможно определить обязательства государства по предоставлению дотаций на проектирование самолетов, что значительно сократит срок от составления технического задания до ввода в эксплуатацию новых самолетов, который в настоящее время в России составляет около семи лет. Решение вопроса об увеличении загрузки парка российских самолетов должно быть увязано с вопросом его модернизации как на уровне Государственной программы промышленной политики, так и на уровне отраслевого контракта.

Отраслевой контракт в сфере инфраструктуры и транспорта России прежде всего должен способствовать решению проблемы старения основных фондов и финансовых взаимоотношений федеральных и региональных властей. Представляется, что современный международный опыт заключения подобных контрактов поможет решить данные проблемы.

Применительно к российским железным дорогам аналогичная модель могла бы быть использована для развития и модернизации наиболее значимых транспортных коридоров. Целевых инвестиционных средств в проекте бюджета 2003 года на это не предусмотрено, тарифное регулирование не позволяет сформировать их в бюджете МПС, а решение этих задач исключительно важно для экономических и геополитических интересов России.

Другим примером может служить возможность активного привлечения инвестиций через государственно-частное партнерство в модернизацию отечественной промышленности, обеспечивающей потребности железнодорожной отрасли. Основными участниками такого партнерства могут стать государство в лице МПС и предприятия металлургической промышленности. Разработка системы их взаимных обязательств в рамках отраслевого контракта могла бы в значительной степени способствовать обновлению технологической базы, реализации стратегических программ создания нового поколения высококачественных рельсов, локомотивов, пассажирского и грузового подвижного состава.

Успешная реализация государственной промышленной политики в современных экономических условиях России представляется крайне сложной, и в связи с этим хочется привести слова Франклина Делано Рузвельта, сумевшего реализовать антикризисную промышленную политику в тяжелейшие годы Великой депрессии: "Мы можем сделать это. По крайней мере, мы должны хотя бы попробовать".