Когда рынок пасует

Одним из инструментов реализации промышленной политики в России может стать отраслевой контракт между государством и группой частных компаний по реализации приоритетных проектов в промышленности и инфраструктурных отраслях

Единственным направлением успешного экономического развития промышленно развитых обществ является поиск оптимального баланса между государством и рынком. Абсолютизация государственного участия либо роли рынка рано или поздно приводят к серьезным экономическим трудностям.

Ядром общеэкономической государственной стратегии должна стать промышленная политика. Государственная промышленная политика - совокупность мер по стимулированию развития промышленности, модернизации производства и повышению его конкурентоспособности. Набор инструментов промышленной политики весьма широк. К ним относятся система госзакупок, субсидий, кредитов, гарантий, таможенного регулирования, отраслевого промышленного мониторинга, выбора приоритетов и др. Основной вопрос заключается в разработке механизма реализации промышленной политики. Его решение осложняется высоким уровнем коррупции, низкой эффективностью механизма государственного регулирования и слабостью рыночных институтов и регулирующих механизмов.

Закон и контракт

Представляется целесообразным разработать системообразующий закон, основной целью которого стало бы всемерное развитие и модернизация российского производства. Таким законом мог бы стать закон "О государственной промышленной политике", содержащий в себе механизм реализации и контроля за его исполнением.

В предмет рассмотрения закона могли бы войти положения о Государственной программе промышленной политики РФ, модернизации основных фондов промышленности, институциональной системе реализации промышленной политики, представлении интересов РФ в отраслевых контрактах, функционировании градообразующих предприятий, реализации промышленных программ развития регионов, санкциях за нарушение закона.

По нашему мнению, стратегическим направлением развития современной российской промышленности и объектов инфраструктуры на ближайшие пять-десять лет должно стать государственно-частное партнерство в рамках отраслевых контрактов, затрагивающих совокупность приоритетных проектов, реализация которых позволит повысить конкурентоспособность отрасли в целом. Сразу же подчеркнем, что предлагаемая нами система отраслевых контрактов не подразумевает прямого бюджетного финансирования отраслей промышленности.

В контексте предлагаемого проекта федерального закона отраслевой контракт - соглашение между государством и отраслью промышленности, где на стороне государства выступает Минпромнауки РФ или, если предметом отраслевого контракта являются вопросы развития военно-промышленного комплекса, Минобороны РФ. На стороне отрасли выступает группа предприятий или объединений, планирующих реализацию приоритетных проектов развития отрасли, утвержденных Государственной программой промышленной политики.

Для реализации закона о промполитике целесообразно создать исполнительные агентства в качестве оперативных координирующих органов при Минпромнауки, отраслевых министерствах и Минобороны. В обязанности агентств будет входить: подготовка и реализация отраслевых контрактов, подготовка, согласование с заинтересованными министерствами и ведомствами Государственной программы промышленной политики и ее дальнейшая реализация.

При президенте РФ необходимо учредить Совет по экономической политике как главный координирующий орган управления экономической политикой. Опыт зарубежных стран показывает, что в целях успешного проведения общеэкономической и, в частности, промышленной политики президенты брали на себя координирующие и стратегические рычаги управления экономикой. Например, в 1998 году в США был принят Комплексный закон о торговле и конкурентоспособности и в соответствии с ним учрежден президентский совет по вопросам конкурентоспособности в дополнение к существующим совету по экономическим проблемам, экономическому совету при президенте и ряду других.

Учреждение Совета по экономической политике при президенте позволит поставить работу над стратегическими экономическими вопросами на прочную и системную основу. В состав совета могут войти премьер-министр, ключевые министры, отвечающие за экономический блок, - министр промышленности, науки и технологий, министр экономического развития и торговли, министр финансов, а также председатель ЦБ РФ и несколько президентских советников, имеющих право совещательного голоса. Разделение совета на высших государственных чиновников, принимающих решения, и экономистов-профессионалов даст возможность ускоренного согласования и всесторонней оценки важных экономических вопросов.

Инициирование отраслевого контракта осуществляется путем подачи заявки от одной и более промышленных ассоциаций или групп в адрес Минпромнауки. Министерство осуществляет всестороннюю экспертизу предлагаемых предпринимателями проектов отраслевых контрактов. При положительных результатах экспертизы проект отраслевого контракта дорабатывается Агентством по промышленной политике при Минпромнауки и согласовывается с заинтересованными министерствами и ведомствами. Затем он выносится на рассмотрение Совета по экономической политике при президенте (см. схему).

Представляется, что основными обязательствами частного партнера в рамках отраслевого контракта могут быть:

1. достижение определенного объема производства за определенный период;
2. достижение определенного объема экспорта/импорта за определенный период;
3. обязательства по модернизации производства;
4. обязательства по конверсии и т. д.


Государство в целях стимулирования развития своего частного партнера может взять на себя следующие обязательства:

1. обеспечение мер по созданию благоприятного таможенного, налогового режима;
2. долгосрочное кредитование экспортных поставок оборудования с длительным сроком изготовления;
3. обеспечение привлечения внешних инвестиций под государственные гарантии; 4. предоставление лицензий;
5. предоставление госзаказа;
6. обеспечение мер по созданию благоприятного амортизационного режима и т. д.



Обязательства государства по отраслевому контракту в части льгот по таможенному и налоговому обложению и другим мероприятиям, направленным на создание благоприятного инвестиционного режима, утверждаются протоколом заседания Совета по экономической политике при президенте и являются обязательными к исполнению соответствующими органами исполнительной власти.

Сферы применения отраслевого контракта

Актуальность создания законодательной базы, обеспечивающей использование отраслевых контрактов в промышленности России, показывают текущие примеры стихийного взаимодействия бизнеса и государства.

Так, наличие юридически обоснованного отраслевого контракта с четко определенными и разграниченными функциями государства и частных партнеров позволило бы решить проблему производства труб большого диаметра (ТБД), которое планировалось наладить на "стане-5000" ОАО "Завод по производству труб большого диаметра" в Нижнем Тагиле. В уставный капитал завода внесло свою долю правительство, планировались вложения российских (в том числе "Газпрома") и иностранных (итальянской фирмы Duferco) инвесторов. Главной причиной приостановки проекта стало отсутствие последовательного и твердого намерения "Газпрома" покупать продукцию завода. Наличие отраслевого контракта в данном случае позволило бы определить права и обязанности каждого участника проекта, в том числе долгосрочные обязательства "Газпрома" по закупке труб.

Отраслевой контракт в энергетическом машиностроении позволил бы определить позицию государства в отношении повышения пошлин на импорт оборудования для энергомашиностроения. Очевидно, что без продуманной протекционистской политики по отношению к отраслям машиностроения в целом продукция российского машиностроения не сможет быть конкурентоспособной и существовать в дальнейшем в условиях присоединения к ВТО. Пример в этом плане надо брать с зарубежных стран, где государство проводит четкую протекционистскую политику по отношению к своим машиностроительным компаниям. В Китае, скажем, государственные организации не имеют права покупать у иностранных фирм турбины мощностью 200 МВт, поскольку турбины меньшей мощности производятся местными заводами. Закупка турбин большей мощности сделает неэффективным производство и эксплуатацию турбин меньшей мощности, что может негативно сказаться на функционировании соответствующих китайских заводов. (Что касается протекционистской политики Китая в отношении железнодорожного транспорта, то в этой стране законодательно запрещено закупать рельсы импортного производства.)

Отраслевой контракт в отдельных случаях мог бы подстегнуть кооперацию в энергомашиностроении, что способствовало бы укреплению позиций российских компаний по отношению к иностранным конкурентам. К сожалению, российские компании - не только в машиностроении, но и в других отраслях - часто не вписываются в предквалификационные требования по международным торгам (в частности, по проектам Всемирного банка в России) из-за низкого объема годового оборота вследствие отсутствия на рынке крупных отечественных концернов. Для сравнения: годовой объем продаж General Electric составляет порядка 140 млрд долларов, в том числе по энергомашиностроению - 20 млрд долларов. А годовой объем продаж всех российских энергомашиностроительных предприятий составляет порядка 1 млрд долларов. Кооперация в энергомашиностроении позволила бы улучшить финансовые возможности компаний и способствовала бы созданию новых образцов техники. Государство в рамках отраслевого контракта, как и в случае с производством ТБД, могло бы взять на себя обязательства по закупке российского энергооборудования, что стимулировало бы техническое перевооружение российских заводов. Привлечение частных коммерческих кредитов под государственные гарантии - еще одна возможная мера господдержки в данной отрасли.

В оборонной промышленности хорошая основа для заключения отраслевых контрактов подготовлена растущей кооперацией наиболее перспективных предприятий, объединяющихся в концерны. Созданы концерны "Сухой", "Тактическое ракетное вооружение", концерн ПВО "Алмаз-Антей", РСК "МиГ"; объединяются предприятия, занимающиеся производством аэрокосмического оборудования. Традиционно в российской оборонной промышленности по различным направлениям существовали головные компании, которые составляли программу развития отрасли или подотрасли. Этот положительный опыт также необходимо учитывать в отраслевых контрактах, заключаемых в оборонной промышленности.

В авиапромышленности развитие кооперации - один из важнейших вопросов, оптимальное решение которого поможет сохранить и модернизировать отрасль. При содействии государства возможно рассмотреть целесообразность формирования одного-двух вертикально интегрированных холдингов вместо десятка разрозненных КБ и нескольких десятков авиазаводов. Эти холдинги могли бы выступить партнерами государства в отраслевых контрактах с четкой программой своего дальнейшего развития по всем основным показателям экономической деятельности - специализации, объему производства, экспорта/импорта, затратам на модернизацию и т. д. В отраслевом контракте возможно определить обязательства государства по предоставлению дотаций на проектирование самолетов, что значительно сократит срок от составления технического задания до ввода в эксплуатацию новых самолетов, который в настоящее время в России составляет около семи лет. Решение вопроса об увеличении загрузки парка российских самолетов должно быть увязано с вопросом его модернизации как на уровне Государственной программы промышленной политики, так и на уровне отраслевого контракта.

Отраслевой контракт в сфере инфраструктуры и транспорта России прежде всего должен способствовать решению проблемы старения основных фондов и финансовых взаимоотношений федеральных и региональных властей. Представляется, что современный международный опыт заключения подобных контрактов поможет решить данные проблемы.

Применительно к российским железным дорогам аналогичная модель могла бы быть использована для развития и модернизации наиболее значимых транспортных коридоров. Целевых инвестиционных средств в проекте бюджета 2003 года на это не предусмотрено, тарифное регулирование не позволяет сформировать их в бюджете МПС, а решение этих задач исключительно важно для экономических и геополитических интересов России.

Другим примером может служить возможность активного привлечения инвестиций через государственно-частное партнерство в модернизацию отечественной промышленности, обеспечивающей потребности железнодорожной отрасли. Основными участниками такого партнерства могут стать государство в лице МПС и предприятия металлургической промышленности. Разработка системы их взаимных обязательств в рамках отраслевого контракта могла бы в значительной степени способствовать обновлению технологической базы, реализации стратегических программ создания нового поколения высококачественных рельсов, локомотивов, пассажирского и грузового подвижного состава.

Успешная реализация государственной промышленной политики в современных экономических условиях России представляется крайне сложной, и в связи с этим хочется привести слова Франклина Делано Рузвельта, сумевшего реализовать антикризисную промышленную политику в тяжелейшие годы Великой депрессии: "Мы можем сделать это. По крайней мере, мы должны хотя бы попробовать".

Полезный опыт

Ярким примером активной промышленной политики государства стал "Новый курс" президента США Франклина Д. Рузвельта в 30-е годы XX века. Страна тогда стояла перед выбором: решить назревший острейший кризис через введение диктаторского режима (неважно, правого или левого толка) или попытаться создать такую систему государственного регулирования рынка и, соответственно, так реформировать систему исполнительной власти, чтобы благополучно выйти из кризиса и заложить прочную основу для устойчивого экономического развития.

Рузвельт, вошедший в историю как "великий президент, победивший Великую депрессию", уже в первые сто дней своего президентства ввел в действие пятнадцать законов, которые стали базой для дальнейшего развертывания процесса преодоления кризиса и оздоровления американской экономики. Основным законом, реализующим его экономический курс, стал Закон об оздоровлении национальной промышленности, принятый 16 июня 1933 года. Его регулирующий производственные отношения механизм был заложен в главе "Кодексы справедливой конкуренции". Кодексы регулировали отношения между предпринимателями, наемным персоналом и потребителями. Они включали пункты о размерах производства, распределения рынков между компаниями, размерах заработной платы, продолжительности рабочего времени. Кодексы утверждал лично президент. Всего было одобрено 750 кодексов для самых разных компаний. Основным агентством по реализации данного закона стала Национальная администрация по оздоровлению промышленности, разрабатывавшая и внедрявшая "кодексы справедливой конкуренции".

Активная промышленная политика проводилась в послевоенный период во Франции. Отраслевой контракт как метод государственного регулирования автомобильной отрасли промышленности был использован там еще в 1957 году. Он увязывал интересы государства и автомобильной промышленности. Последняя в лице отдельных компаний брала на себя обязательства экспортировать до двух третей автомобилей, произведенных сверх намеченных планов.

Государственно-частное партнерство занимает сегодня ведущие позиции в таких секторах экономики зарубежных стран, как жилищно-коммунальное хозяйство, электроэнергетика, железные дороги и другие виды общественного транспорта, в строительстве и эксплуатации автодорог.

Что касается железных дорог, то их эксплуатация переживает в последние годы значительные преобразования, характеризующиеся развитием делегированного управления. Начавшись в Европе, эта тенденция постепенно распространяется на другие регионы мира. Главным инструментом делегированного управления является контракт, который отражает транспортную политику государства и обязательства оператора по ее осуществлению. Кроме экономного расходования средств оператор все чаще берет на себя обязательства по замене подвижного состава и увеличению перевозок. Полученные положительные результаты показывают, что делегированное управление имеет весьма хорошие перспективы.

Различные юридические и финансовые схемы разрабатываются в настоящее время в области строительства высокоскоростных железных дорог. В мае 1991 года во Франции был принят генеральный план развития высокоскоростных железных дорог. Он включает 16 новых проектов. Разработан общеевропейский генеральный план развития высокоскоростных железных дорог до 2010 года. Создание таких дорог становится мощным средством экономического развития и интеграции; в то же время ограниченность бюджетных ресурсов и задолженность железнодорожных компаний во многих странах заставляют задуматься о новых способах финансирования этих дорог с привлечением как государственных, так и частных инвесторов, принимающих на себя риски, связанные с финансированием.

В плане развития, согласованном Государственной железнодорожной компанией Франции с государством сроком на пять лет, определены объемы инвестиций компании и самые важные инвестиционные проекты, отобранные с ее согласия. Если проект не отвечает требованиям нормы внутренней рентабельности, в соответствии со статьей 26 согласованного плана государство должно оказать содействие компании. Государственная помощь инвесторам в случае низкой нормы внутренней рентабельности может принимать различные формы: субсидии, финансовые взносы, возвратные авансы, налоговые льготы, валютные гарантии, гарантированное право на ведение побочной прибыльной деятельности или возвращение прироста стоимости земельных участков, вызванного строительством объекта. Каким бы ни был инвестор, ему выгоднее всего получить под проект высокоскоростных железнодорожных линий долгосрочное финансирование или разработать систему рефинансирования, обеспечивающую равномерное покрытие затрат. Видимо, возможно и предусмотреть выпуск долгосрочных облигаций, и привлекать средства страховых компаний, пенсионных и гарантийных фондов.