Повторение пройденного

Наталия Никитина
10 марта 2003, 00:00

Госаппарат черпает экономические идеи в позапрошлом веке, но оказывается, что они малопригодны в современных условиях

В ближайшее время правительство должно рассмотреть новую редакцию закона "О недрах". Главное новшество, предлагаемое законопроектом, - это переход с административной системы регулирования недропользования, то есть с лицензирования, на гражданско-правовую систему, то есть на концессии (эту проблему "Эксперт" обсуждал в "Концессионные иллюзии", "Медвежья услуга").

Напомним, что сегодняшняя система недропользования в России основывается на трех постулатах. Первый - вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, согласно ст. 72 Конституции, находятся в ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Второй - действует разрешительная системы доступа к недрам (административное право): право доступа к недрам осуществляется на основании лицензии, выдаваемой в полном соответствии с Конституцией по принципу "двух ключей", то есть и региональными властями, и федеральными. И третий - недропользователям выдаются лицензии трех видов: для геологического изучения недр, для разведки и добычи полезных ископаемых и так называемые совмещенные лицензии - для поисков, разведки и добычи полезных ископаемых.

Предложения по реформированию этой системы, разработанные государственной комиссией под руководством заместителя главы администрации президента РФ Дмитрия Козака, предусматривают, во-первых, отнесение всех полезных ископаемых, кроме общераспространенных, к федеральной собственности, а стало быть, введение "одного ключа" при выдаче лицензии. Во-вторых, замену лицензий двумя типами договоров: договором концессии на разработку подготовленных к промышленному освоению месторождений и договором подряда на геологическое изучение недр, поиски и разведку месторождений полезных ископаемых. В-третьих, переход на эти два типа договоров логически влечет за собой и отделение разведки от добычи при предоставлении права пользования недрами. Другими словами, устанавливаются два основных вида недропользования: добыча на подготовленном к промышленному освоению месторождении и государственный подряд на геологическое изучение недр, поиски и разведку на срок не более пяти лет. Совмещение разведки и добычи будет допускаться только в исключительных случаях, например, в труднодоступных районах с неблагоприятными климатическими условиями, где отсутствует необходимая социально-производственная инфраструктура.

Авторы концепции приводят два аргумента в пользу перехода к новой системе регулирования недропользования. Первый - неэффективность лицензионной системы. Ведь лицензии выдаются на очень большие площади, в части лицензий не содержится конкретных условий пользования недрами, а некоторые компании, получив лицензии, не ведут никаких работ. Второй - сегодня государство по своему желанию может отобрать лицензию у недропользователя, договор же концессии может быть расторгнут лишь по решению суда. Однако следует отметить, что основания для прекращения прав пользования недрами четко определены ст. 20 закона "О недрах", и если государственные органы выполняют требования закона, то о произволе не может быть и речи.

Что же касается неэффективности лицензионной системы, то в аргументации речь скорее идет об издержках, обусловленных периодом становления самой системы лицензирования, или о технических ошибках исполнителей. Очевидно, что подобные "недостатки" следует исправлять не реформированием режима недропользования, а его совершенствованием и усилением контроля за выполнением условий лицензионных соглашений.

Гладко было на бумаге

Самое же главное - авторы новой концепции недропользования не доказали большую эффективность концессий по сравнению с лицензированием. Это основное, но отнюдь не единственное возражение против перехода на новую систему.

Очевидно обратное - переход на договоры концессий, дающие полную свободу инвесторам в части планирования сроков работ, инвестиций, объемов добычи, еще больше осложнит контроль государства за выполнением недропользователями своих обязательств. Будут утеряны последние ориентиры, определяющие эффективность использования недр. Если же все эти показатели жестко закреплять в концессионных договорах, то декларируемая сторонниками концессий гражданско-правовая система по существу ничем не будет отличаться от действующей административной.

Еще один серьезный аргумент "против" - предусмотренное планом реформы недропользования отнесение всех полезных ископаемых, кроме общераспространенных, к федеральной собственности потребует изменения Конституции РФ (ст. 72). И дело даже не в том, что геологическая наука не знает определения "месторождения общераспространенных полезных ископаемых", его не содержит ни одна научная классификация. И немудрено - само определение месторождения подразумевает, что данное полезное ископаемое встречается далеко не везде. Гораздо важнее, что субъекты РФ вряд ли добровольно откажутся от участия в распоряжении недрами. При нынешней лояльности парламента исполнительной власти можно, конечно, собрать необходимое для принятия законопроекта число депутатских голосов. Однако внедрение этого механизма на практике, вероятнее всего, повлечет активное противостояние между федеральной властью и сырьевыми регионами.

Не менее серьезными проблемами может обернуться предложение авторов-реформаторов "для снижения риска инвестиций" передавать в эксплуатацию только полностью разведанные до промышленных категорий запасы. Тем самым разведка отделяется от добычи и риски инвестиций в разведку перекладываются на плечи государства. Для недропользователя, разумеется, это - идеальный сценарий: не рискуя собственными средствами, он получает для добычи полностью разведанный участок недр. Однако, как показывает практика геологоразведочных работ, в категорию промышленных запасов переходит, как правило, только 10-30% прогнозных ресурсов. Поэтому риск разведочных работ всегда был достаточно высоким и роскошь проведения геологоразведочных работ за счет средств госбюджета могли себе позволить только очень богатые государства, каким Россия сегодня не является. Напомним, что даже в эпоху социализма детальная разведка осуществлялась за счет средств добывающего предприятия. И это практикуется сегодня в большинстве стран мира: за государственные средства осуществляются только региональные работы, разведка же конкретного объекта проводится недропользователем за собственные деньги.

Дефицит идей

Таким образом, в обсуждаемой сегодня возможности полного перехода от лицензий к концессиям по существу просматривается три основные цели. Первая - переложить на плечи государства все финансовые риски по поискам и разведке месторождений. Вторая - выявленные, разведанные и полностью подготовленные к эксплуатации месторождения передать по договорам концессий недропользователю при полном отсутствии государственного контроля за размерами инвестиций и объемами добычи. И третья - обеспечить полное невмешательство собственника недр, то есть государства, в дела недропользователей, ведь любые претензии государства могут быть рассмотрены только в суде.

Впрочем, мы далеки от мысли обвинять авторов этой концепции в стремлении облегчить жизнь недропользователям за счет государства. Просто творческий потенциал и уровень экономического мышления российских чиновников не позволяет им генерировать новые экономические идеи, адекватные современным условиям. Приходится оглядываться в XIX век.

На наш взгляд, нет необходимости изменять существующую в недропользовании систему и начинать все с чистого листа, пока не доказано, хотя бы на уровне теоретических расчетов, что система концессий будет эффективнее, чем лицензирование. Пока же это не доказано, куда разумнее заняться совершенствованием лицензирования: четче определить, что такое лицензионное соглашение, законодательно закрепить сам перечень существенных условий лицензионного соглашения, ответственность сторон при невыполнении их, оптимизировать законодательство в области налогообложения.