В 2002 году российские власти вели с бизнесом диалог. В 2003-м - ставили бизнес на место. В 2004-м - решили налаживать с ним партнерство. Для обсуждения условий партнерства был создан Совет по конкурентоспособности и предпринимательству при правительстве.
Первое заседание совета прошло в июне и было посвящено социальной ответственности бизнеса, которую чиновники часто трактуют как помощь государству со стороны бизнеса в решении социальных вопросов. Тема второго заседания - "Государственно-частное партнерство (ГЧП) в области развития транспортной инфраструктуры", - состоявшегося в начале октября, может показаться логически связанной с темой первого. Но, как отметил сопредседатель "Деловой России", член совета и председатель совета директоров группы "Промышленные инвесторы" Сергей Генералов, выступая с докладом о развитии государственно-частного партнерства на заседании Совета по конкурентоспособности и предпринимательству, "очень важно, чтобы государственно-частное партнерство не превратилось в синоним социальной ответственности, потому что это принципиально разные понятия". Как произойдет на самом деле - станет ли государственно-частное партнерство разновидностью благотворительности, новой формой передела перспективных рынков или же цивилизованным механизмом соединения ресурсов государства и частного бизнеса, - сегодня совершенно непонятно. Равно как непонятно и то, состоится ли вообще хоть в сколь-нибудь заметном масштабе этот проект.
Следом за заседанием совета состоялось заседание правительства, на котором рассматривался тот же вопрос о ГЧП в приложении к проблеме развития транспортной инфраструктуры. Министр транспорта Игорь Левитин - активный сторонник этой идеи - привел в своем докладе множество примеров, где возможно использование механизма ГЧП. Однако не все члены правительства едины в этом вопросе. В частности, весьма скептически относится к концессиям, которые сейчас рассматриваются в России как основная форма ГЧП, министр экономического развития Герман Греф. Со слов Сергея Генералова, основное, что беспокоит министра, - это возможная коррупция и юридическая недоработанность проблемы. Премьер Михаил Фрадков занял осторожную позицию: он "за" ГЧП, но после подробной проработки вопроса и изучения западного опыта. Тем более что и министр транспорта в своем докладе перечислил с добрый десяток законодательных актов, которые требуется принять или откорректировать, чтобы ГЧП могло основываться на хоть какой-то юридически выверенной основе.
Предложение от государства
Словосочетание "государственно-частное партнерство" пришло к нам с Запада и является калькой английского выражения "public private partnerships". Для государства ГЧП - это способ привлечь частный капитал к финансированию и управлению той собственностью, которую государство оставляет за собой; для бизнеса ГЧП - это способ получить надежную прибыль на объектах государственной собственности или на оказании услуг, которые закреплены за государством. При надлежащей организации и надлежащем правовом оформлении ГЧП выгодно и для государства, и для бизнеса, и для граждан.
На Западе государственно-частное партнерство особенно заметно развито в двух сферах: в дорожно-транспортной и в жилищно-коммунальной. В России после нескольких лет безуспешных попыток наладить ГЧП в жилищно-коммунальной сфере акценты неожиданно сместились на транспортный рынок. И на совете, и на правительстве речь шла именно о нем - как о наиболее нуждающемся в инвестициях, в том числе и со стороны частного бизнеса.
По словам Сергея Генералова, за 2003 год в государственные объекты инфраструктуры только морского и портового хозяйства было вложено почти 5 млрд руб. частных денег. А при подготовке доклада к заседанию совета по конкурентоспособности рабочей группе было предложено проектов еще примерно на 2 млрд долларов.
В докладе г-на Левитина цифры были еще более яркие: на реализацию федеральной программы "Модернизация транспортной системы России", которая предусматривает модернизацию дорог, аэропортов, портов, требуется 2 трлн 859 млрд рублей инвестиций. Как заявил министр транспорта, в качестве инвесторов хотелось бы видеть частный бизнес: "Обеспечение опережающих темпов развития транспортной инфраструктуры напрямую зависит возможностей широкого привлечения внебюджетных инвестиций".
В качестве примеров перспективных проектов для реализации в форме ГЧП г-н Левитин и г-н Генералов в своих докладах приводят железные дороги Беркакит-Якутск, Архангельск-Пермь (проект "Белкомур"), скоростную автодорогу Петербург-Москва, модернизацию портов и ледокольного флота.
Цифры обоих докладчиков - не преувеличение. На примере Запада ясно, что ГЧП открывает для частного бизнеса огромные рынки и огромные инвестиционные проекты. Как сказал "Эксперту" ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН Владимир Варнавский, "на долю отраслей производственной и социальной инфраструктуры, находящейся под контролем государства, которая как раз и является объектом ГЧП, приходится до 30 процентов валового внутреннего продукта развитых стран. А по данным Всемирного банка, за последнее десятилетие только в развивающихся странах на принципах ГЧП было реализовано проектов транспортной инфраструктуры на 125 миллиардов долларов".
Формы сотрудничества бизнеса и государства могут быть разными - от контрактов на выполнение работ по государственному заказу до концессий. Однако самой популярной формой ГЧП во всем мире стали концессии, так как именно они дают предпринимателю наибольшую степень свободы в принятии инвестиционных и административно-хозяйственных решений. По мнению Сергея Генералова, "именно концессия, объединяя элементы договоров аренды, подряда, франчайзинга и инвестиционного соглашения, позволяет сбалансированно учесть самый широкий спектр интересов государства и частного партнера". Границы свободы концессионера закрепляются в концессионных договорах и не могут быть изменены в худшую сторону в течение всего срока концессии. А сроки концессий обычно составляют десятки лет.
Кто на командных высотах
В Англии государственные концессии выдавались частным компаниям еще в XVII-XVIII веках. Известная Ост-Индская компания, занимавшаяся завоеванием колоний в Индии и их эксплуатацией, была по сути концессией. Во Франции система коммунальных концессий существует с середины XIX века.
Широкое распространение получили концессии в царской России в железнодорожном строительстве во второй половине XIX века. Мало кто помнит, что во многих городах царской России коммунальные сети и общественный транспорт находились в концессионном управлении частных компаний.
Достаточно распространены концессии были в России и в годы нэпа. Как сказал корреспонденту "Эксперта" ведущий научный сотрудник ИМЭПИ РАН Юрий Голанд, "в 1922 году, перед Гаагской конференцией, нарком Красин заявил, что иностранцам, бывшим владельцам предприятий, можно вернуть до 90 процентов национализированной собственности, но только в форме долгосрочных концессий. И многие иностранцы согласились. В том числе крупнейшие западные корпорации". Но эта идея, хотя ее активно поддерживал Ленин, встретила сильное сопротивление внутри страны. Как считает Голанд, "главным образом из-за того, что руководство страны и более мелкие чиновники боялись утерять 'командные высоты'. Была и другая важная причина неудачи с концессиями - отсутствие того, что теперь мы называем правовым государством. Западные компании требовали, чтобы их оградили от самоуправства ЧК, чтобы все спорные вопросы решались через суд. И, к слову, советские власти в своем заявлении перед той же Гаагской конференцией это обещали". Но бизнес продолжал бояться - и, как оказалось, не зря. Как учит история, проблема государственно-частного партнерства - это в первую очередь проблема взаимного доверия бизнеса и власти. Если бизнес будет бояться власти, а власть - бизнеса, с партнерством ничего не выйдет.
Концессии vs приватизация
В последние десять-пятнадцать лет в самых разных странах ГЧП стало главным способом решения государством своих задач в экономике и социальной сфере. Как сказал Владимир Варнавский, "во-первых, потому, что общепризнанна большая эффективность частного бизнеса по сравнению с государственным управлением, а во-вторых, потому, что практически во всем мире возникли бюджетные ограничения. Общественные услуги во всем мире существенно подорожали. Перед правительствами самых разных стран встала дилемма: либо увеличивать налоги, либо привлекать частные средства даже в те области экономики, которые всегда считались прерогативой государства". Что касается альтернативы в виде приватизации, то, по мнению Варнавского, "западный опыт показал, что в некоторых случаях приватизация инфраструктурных объектов оказалась неудачной, потому что не были в достаточной мере просчитаны риски, возникающие как для общества, так и для бизнеса". Государство не может позволить банкротство социально значимых объектов, даже когда они не выгодны частному бизнесу.
В 1993 году в Великобритании была принята национальная программа по привлечению частных средств в объекты государственной собственности. Она называется Private Finance Initiative. Для реализации этой программы при правительстве были созданы специальные консультативные органы, которые отвечают за подготовку проектов ГЧП и куда входят представители и государства, и бизнеса. Всего за 10 лет в Британии было привлечено 40-50 млрд фунтов стерлингов частных инвестиций в объекты государственной собственности.
Так, в Лондоне предметом ГЧП стал городской метрополитен. При этом администрация метрополитена несет ответственность за общую стратегию развития, менеджмент и безопасность в целом, за управление движением поездов и использование подвижного состава. А привлеченные в рамках ГЧП фирмы занимаются техническим обслуживанием инфраструктуры и подвижного состава, электроснабжением и внутренней связью. В Британии, в которой, собственно говоря, и возникло ГЧП в современном его понимании, известны примеры, когда частный бизнес разрабатывает, строит больницы, школы, тюрьмы и управляет ими.
Кому нужно ГЧП
В современной России хотя и признают перспективность государственно-частного партнерства, но развивается оно туго.
О том, что до сих пор ГЧП никому в России до сих пор всерьез не было нужно, лучше всего свидетельствует история Закона о концессиях. Его принял еще Верховный совет РСФСР, но он не был подписан Б. Н. Ельциным и, соответственно, в силу не вступил. В 1995 году закон был переработан и прошел первое чтение в Государственной думе. Но вот уже восемь лет не может поступить на второе чтение.
И это неслучайно. В России, по мнению многих экспертов, у правительства до сих пор нет концепции управления госсобственностью: нет четкого представления, что может быть приватизировано, что должно оставаться в госсобственности, что на определенных условиях может быть передано бизнесу в управление, во владение, в пользование, в концессию.
К правовой основе концессий существует два подхода. "Первый - это эволюционное встраивание концессионных предприятий в существующую систему хозяйственного управления в стране. Этот подход характерен для развитых стран, и там не принимается специальное законодательство по концессиям - говорит Сергей Генералов. - А во втором случае разрабатывается специальное законодательство по концессиям. Это принято в развивающихся и в бывших социалистических странах. И это правильно, потому что у них недостаточно развиты гражданское право и хозяйственное право, в которые можно встроить концессионные механизмы".
Но помимо законов для реализации ГЧП нужна еще и система управления, и система регулирования деятельности концессионных предприятий. По мнению Всемирного банка, создание таких систем должно даже опережать юридическое обеспечение. Кстати, именно так подошли к созданию ГЧП в Англии и Ирландии - начали с проблем управления. В России же вопросами создания системы управления ГЧП пока вообще никто не занимается.
Еще одна острая проблема развития ГЧП в России - кадровая. По мнению Владимира Варнавского, "в 1920-е годы в сферу концессионной деятельности Советского Союза пришли профессионалы - носители знаний, опыта и информации о концессиях царской России. Они знали, как развернуть концессионную работу в изменившихся экономических условиях, могли приспособить старые нормативные акты к новой системе экономических отношений, что позволило быстро запустить в стране концессионные проекты в различных отраслях. Сейчас такого профессионального слоя просто нет".
Вечная проблема ГЧП - коррупция. Еще в конце XIX века царское правительство вынуждено было отказаться от использования концессионного механизма при железнодорожном строительстве из-за чудовищной коррупции при распределении концессий. Чтобы решить эту проблему, как считает Сергей Генералов, "государству на первом этапе было бы полезно в качестве своих агентов по организации конкурсов и контроля пригласить иностранные компании, которые этим профессионально занимаются. Тем более что с такими предложениями в правительство уже обратился ряд иностранных компаний. Это не инвесторы, хотя и инвесторы тоже уже пришли, это именно управляющие компании, обладающие авторитетом и опытом в конкретных проектах в других странах мира. Думается, здесь не надо бояться конкуренции и не надо ограничивать доступ иностранцам к такого рода проектам".
Перед реализацией ГЧП - масса проблем. Скажем, та же проблема кредитов. Ведь концессионные проекты дорожной инфраструктуры рассчитаны на многие десятилетия. Финансовая система России пока не может обеспечить кредиты и значительно меньшей длительности.
Если российское правительство всерьез решило заняться передачей объектов государственной собственности и ответственности в управление частного бизнеса, то по своим масштабам этот процесс вполне сопоставим с приватизацией. Как ни относиться к команде реформаторов, но действовали они с "революционной" энергией и решимостью. Государственно-частное партнерство, как показывает опыт той же Великобритании, тоже требует незаурядной решительности. У нынешнего российского правительства наблюдается скорее атрофия воли. Это с одной стороны. А с другой - нужен и напор бизнеса. В годы приватизации его ощущала вся страна. Сегодня никакого напора бизнеса не чувствуется - по вполне понятным причинам.
Чтобы все разговоры о ГЧП на российской почве не оказались просто очередной PR-акцией, правительству следует как минимум очертить весь круг проектов, которые оно готово поручить бизнесу. Создать соответствующую юридическую базу и систему управления. Убедить бизнес, что у него - у правительства - нет намерения просто использовать партнера. Наконец, по возможности защитить от коррупции и любого самоуправства. Лишь после этого можно будет сказать: за работу, господа!
