О плане неспособности

Александр Привалов
научный редактор журнала "Эксперт"
8 ноября 2004, 00:00

Дождались. Сами авторы идущей с марта административной реформы оказались вынуждены признать, что она провалена. То есть слова-то такого они не сказали, но мысль была ясна. М. Э. Дмитриев заявил: "Если посмотреть на реальные проблемы, стоящие перед исполнительной властью, то реализованные преобразования составляют лишь 10-15% содержания реформы". От этого, естественно, система стала работать только хуже: изменив структуру федерального правительства, но не внеся соответствующих изменений во множестве других ключевых вещей, реформаторы как бы перевели на левостороннее движение только машины с мигалками.

Главной проблемой г-н Дмитриев считает реализацию принимаемых решений: вот, мол, приняли два года назад Закон "О техническом регулировании", ждали от него чудес, но ни один технический регламент до сих пор так и не утвержден - закон и не работает. Оратор счел возможным обобщить картину в таких терминах: "Паралич исполнительной власти в плане неспособности претворять в жизнь принятые решения приобрел гипертрофированные формы". Пожалеем оратора: и паралич в плане, и уж тем более гипертрофированные формы паралича слишком явно показывают, как трудно ему было глотать более адекватные, но недопустимые на публике выражения.

Ступор власти констатировался не просто так, а в порядке обоснования новой реформаторской идеи: если верхняя власть принимает разумные решения, а на всех последующих этажах коррумпированные, ленивые и бестолковые чиновники обращают эти решения в прах, то этих чиновников надо беспрестанно пинать. А поскольку люди, встроенные внутрь действующих структур, с пинанием не справляются, пинать должны люди внешние. Следует завести федеральную целевую программу "Административная реформа". В каждое министерство, в каждое ведомство, в каждую чиновничью мурью следует назначить комиссара с экстраординарными полномочиями; комиссар будет входить в руководящий состав данной конторы, но подчиняться не ее главе, а дирекции ФЦП "Административная реформа". Главой же ФЦП должен стать авторитетный человек, подчиненный премьеру и "имеющий прямой выход на президента". Тогда пойдет уж музыка не та - у нас запляшут лес и горы!

Первая реакция на новую идею (я провел микроопрос - реакция единодушная): совсем ребята заучились, это уже ни в какие ворота... Но на самом-то деле новая идея имеет резоны - хотя бы потому, что чрезвычайно глубоко укоренена в наших национальных традициях. Сопротивление текущих видов бюрократии на Руси всегда ломали именно таким инструментом. "С незапамятных времен рядом с управленцами находились контролировавшие их работу представители параллельных властных органов. Рядом с думными дьяками - думские бояре, рядом с воеводами - фискалы, рядом с командирами - комиссары, рядом с директорами - секретари парткомов и так далее"*. Реформы Ивана IV потребовали введения опричнины, реформы Петра I - придания комиссарских полномочий гвардейцам. Это сугубо наше ноу-хау: ни в какой другой стране параллельные органы власти не играли такой гигантской роли, а у нас, напротив, не было в истории случая, чтобы какое-либо серьезное дело сделалось совсем без них. Так не стоит ли и сейчас пойти стезей дедов и прадедов?

Может, и стоит - не возьмусь сейчас обсуждать этот вопрос во всей его широте; но затея с ФЦП все-таки не зря с первого же абцуга представляется провальной. Она провальна как минимум по трем причинам. Во-первых, параллельная властная структура может преуспеть, лишь имея и широковещательно применяя могучие карательные полномочия. Опричники должны носить на седле метлу (выметать врагов государя) и песью голову (грызть врагов государя) так, чтобы каждый встречный твердо знал: это знаки не намерений, а действий. Можно, конечно, вписать комиссарам ФЦП в мандаты право добиваться чьего угодно увольнения; кто поверит, что это право станет действенным? У нас ведь, между прочим, уже функционирует одна "параллельная структура" - администрация президента; полномочия у нее явно порядка на два посерьезнее, чем может мечтать дирекция какой-то невнятной ФЦП, а "прямой выход на президента" есть по определению. Многих ли АП увольняет?

Во-вторых, опричники Ивана и гвардейцы Петра, проталкивавшие адмреформы былых лет, были людьми новыми, для "основных" властных структур чужими и враждебными. Если даже и есть сейчас в стране такие люди, готовые стать комиссарами ФЦП, - кто же их на такие места пустит? Наблюдаемая кадровая политика не позволяет это обсуждать даже в шутку. А если назначить гвардейцем, призванным "беспрестанно докучать" воеводам, одного из воевод - много ли выйдет прока?

Наконец, главное. Базовая гипотеза всей затеи (мол, наверху-то все разумно, а вот потом...) не реалистична. Да откройте же любую газету! О том, что экономический рост остановился из-за снижения спроса на комбайны, говорила не Верка Сердючка, а министр экономики РФ. О том, что власть должна брать в заложники родню террористов, говорил не алкаш в пивной, а генеральный прокурор РФ. О том, что власть будет с этими заложниками делать (неужели тоже убивать?), не спросили не другие алкаши в пивной, а депутаты парламента РФ, готовно поддержавшие оратора. С верхов федеральной власти исходит слишком много вестей в плане неспособности, чтобы можно было всерьез сводить все проблемы к непроходимости на нижних этажах.

Впрочем, слово "неспособность" тут не очень уместно. Да, по видимости власть не способна ясно понять, чего она хочет, а потому еще менее способна втемяшить это собственным подчиненным - вот и идут прямым ходом с презентаций на свалку самые расчудесные реформы, будь то пенсионная, административная или какая угодно другая. Но это лишь по видимости. Чиновники, будь то на высшем или низшем уровне, - не самые глупые люди. Прекрасно они знают, чего хотят, - и стратегия у них есть, только неудобопроизносимая, чисто шкурная. Именно она определяет как детали их повседневной практики, так и гарантированную невосприимчивость к любым гласно формулируемым задачам. Эту стратегию нужно ломать. Для этого надо начинать наконец системную атаку на коррупцию - и резко менять кадровую политику. Пока же решимости ни на то, ни на другое не хватает, можно изобретать очередные ФЦП.

*Прохоров А. П. Русская модель управления - М.: Эксперт, 2003; стр. 149.