На долгий срок

Татьяна Гурова
главный редактор журнала «Эксперт»
17 января 2005, 00:00

Рассчитывать на то, что за десять лет мы сумеем создать эффективную модель нового государственного устройства, было бы наивно. Мы должны говорить о государстве будущего, и сколько времени займет формирование этого государства, мы не знаем. Так считает председатель комитета Государственной думы по конституционному законодательству и государственному строительству Владимир Плигин

- Владимир Николаевич, распространено мнение, что российское государство крайне неэффективно и своей неэффективностью оно тормозит развитие страны. Насколько, на ваш взгляд, остра ситуация и какие важнейшие тренды в области госстроительства должны улучшить дело?

- Прежде всего надо правильно оценить, сколько времени мы уже потратили на госстроительство и сколько еще нам предстоит потратить по-хорошему. И перейти от масштаба лет к десятилетиям. Ведь что произошло. До 1990 года у нас существовала модель устройства государства, которая была выработана где-то к середине тридцатых годов прошлого века. Эта модель с разного рода вариациями достаточно успешно функционировала вплоть до 1985 года. Затем началась постепенная перестройка этой модели, но оказалось, что осуществить ее в плавном режиме невозможно. Поэтому в начале девяностых произошел слом этой модели управления государством, и дальше - наверное, впервые за российскую историю - мы были вынуждены жить в отсутствие единой модели управления страной. То есть государство управлялось в известной степени по инерции. Конституция 1993 года наметила некую модель, но она была, скорее, моделью будущего, а не моделью, которая могла быть немедленно реализована.

- В каком смысле моделью будущего?

- Все три основные характеристики российского государства, которые даны в статье первой и пункте первом Конституции, - Россия является демократическим, федеративным и правовым государством, - являются в некоторой степени заданием на будущее. Конечно, появление Конституции имело колоссальное значение. Появилась некая форма, но наполнения этой формы до сих пор нет. Но я думаю, что сетовать на это и ставить задачу сформировать по-настоящему новое государственное устройство за столь непродолжительный период времени было бы наивно. Мы должны говорить о государстве будущего, и сколько времени займет формирование этого государства, мы не знаем. И кстати, здесь надо сделать одну важную оговорку: если оно сохранится. С этим тоже есть проблемы.

- То есть помимо задачи сформировать новую модель государственности существует еще более актуальная задача - сохранить государство как таковое?

- И это очень усложняет дело. Мы говорим о государстве будущего, но при этом понимаем, что сегодня все институты работают над другой задачей - сохранить российское государство. Сохранить некую общность, которая располагается на этой территории; общность, в которой присутствуют субъекты Российской Федерации, множество наций и национальностей. И проблема заключается в том, что, решая текущие задачи, мы не имеем не только глубоко проработанной модели нового устройства государства, но совершенно не представляем себе механизмов перехода от текущих задач к задачам стратегическим.

- Это значит, что в каком-то смысле мы все - участники очень стрессового эксперимента в области госстроительства?

- Да, к сожалению, у нас есть только текущие механизмы решения текущих задач. Возьмем, к примеру, армию. Мы можем ввести войска на ту или иную территорию в случае возникновения проблем. И слава богу, что при сегодняшней общей неэффективности государственной машины мы еще имеем действующую армию. А какой мы видим армию будущего? Есть мнение, что армия должна стать профессиональной. Мы эту идею сейчас реализуем. Но в то же время возникает вопрос: способны ли мы обеспечить защиту территории нашего государства исключительно за счет кадровой и относительно небольшой армии? Наверное, способны, но тогда необходим перенос акцентов с человеческого фактора на технологический. Как это осуществить, на какие средства и за какое время?

Или другой пример - налоговая сфера, которая доставляет сегодня немало неприятностей многим. Вы знаете, наверное, какие шарахания происходили в этой сфере, причем за очень непродолжительное время. Ведь совсем недавно у нас было сорок-шестьдесят налогов. А в будущем году уже планируется оставить только пятнадцать. Сорок налогов были абсолютно деструктивны для экономики. Во-первых, их нельзя было собрать. Во-вторых, все юридические лица должны были иметь соответствующие службы, которые отслеживают движение по каждому из этих налогов. В-третьих, любое нарушение в рамках движения по этим сорока налогам предполагает возможность уголовного преследования. И это постоянно держит в состоянии стресса всю экономику. Наверное, пятнадцать налогов будет существенно лучше. Но при этом зачастую хорошие изменения в законодательстве сопровождаются неким технологическим абсурдом. В данном случае меня крайне удивило, что при сокращении числа налогов очень резко вырос объем документальной отчетности. То есть макроэкономически это звучит красиво: мы сократили число налогов. Но решили ли мы задачу снятия стресса с юридических лиц?

Нам необходима постепенная неразрушительная трансформация, и именно поэтому мы используем набор, как вы говорите, мягкой политики. Если запустить лозунг "Бей кого-нибудь - спасай Россию!", тогда очень сложно будет остановиться в перечне людей, которых надо бить

Смотрим следующий компонент государственной машины - допустим, правоохранительную систему. Что мы имеем? Огромное число участников. Кадровый потенциал всей правоохранительной машины не раскрывается, но я думаю, что это никак не меньше трех-трех с половиной миллионов человек. При этом активное население страны, которое вовлечено в производство, - около семидесяти миллионов человек. Активное население, которое способно на криминогенные поступки, - девяносто-сто пять миллионов. Очевидно, что правоохранительная система по численности избыточна, и в результате (не говоря уже о честности-нечестности сотрудников этой системы), избыточная и недофинансируемая, она естественным образом начинает склоняться к экономической деятельности. То есть и здесь у нас проблема, на решение которой понадобится время.

Следующая проблема - границы, которые у нас сейчас прозрачны. Далее - управляемость территориями, то есть выстраивание некоей проводимости решений исполнительной власти через всю территорию Российской Федерации.

Итак, какой бы отдельный элемент государственного устройства мы ни начали анализировать, мы видим, что он, может быть, декларативно и описан в законодательстве, но механизмы его реализации не налажены. А ведь есть еще проблема судов! Я предпочитаю как можно реже говорить об этой проблеме публично, так как с официальных позиций мы не можем подрывать авторитет судебной власти. Но мы должны понимать - и суды, к счастью, это тоже понимают, - что они неэффективны. Они перегружены делами: тридцать тысяч судей рассматривают около десяти миллионов дел, а сейчас, наверное, будут еще больше рассматривать. Они продуцируют невыверенные решения, и каждое невыверенное или ошибочное решение воспринимается населением страны как предательство со стороны государства.

- И какой же выход вы видите из этого замкнутого круга?

- С точки зрения идеальной картины надо было бы взять каждый компонент, проанализировать его и попытаться создать схему работы по его совершенствованию. Но ни времени, ни людей на такую идеальную работу нет, поэтому мы пытаемся искать то звено, за которое можно вытащить всю цепь.

Попытки найти это звено предпринимаются постоянно. Например, когда мы законодательно выстраивали институты местного самоуправления. Мы видели своей задачей внедрить местное самоуправление в привычку общества. Но понятно, что детально прописать столь сложное поле функций законодательно - невозможно. Возникают ошибки, и я думаю, что в ближайшее время мы будем наблюдать всю сложность осуществления реформы местного самоуправления. Это естественно: механизмы еще не готовы и потребуется время на их притирку.

- Почему первая идея, которая возникла, - местное самоуправление? Все проблемы, которые вы перечисляли выше, были федерального уровня: армия, налоги, правоохранительная система - и вдруг местное самоуправление?

- Есть еще две проблемы - это народ, его благополучие и управляемость страны. Та первичная ячейка, о которой мы говорим, с точки зрения управляемости и того, где осуществляется жизнь, - это местное самоуправление. Существует конституционная норма, которая выводит местное самоуправление из государственной власти, но функционально мы понимаем, что именно на месте осуществляется хозяйственная деятельность и просто идет жизнь, и государство не может обойти этот пункт. Местное самоуправление - это самоорганизация людей. Но возникает вопрос: готовы ли органы местного самоуправления к решению этой задачи? Есть ли специалисты? Готово ли население участвовать в самоорганизации? Пока мы видим лишь попытки переложить ответственность на вышестоящий уровень власти.

Сейчас нам предлагается модель внешнего управления страной. Причем она тиражируется, навязывается. И возникает обида: мы что, дурнее всех, что ли? Это первый аспект. Второй аспект - дети. Я очень хочу, чтобы они жили на этом пространстве. А третий, наверное, жадность

- Так или иначе, все определяется нехваткой квалифицированных и ответственных людей. Их не хватает ни правоохранительной системе, ни местному самоуправлению...

- Да, если говорить о настоящем звене, которое способно вытянуть всю цепь, то это слой людей, который был бы готов взять ответственность за государство. Сегодня такого слоя людей, по моим ощущениям, нет. Есть желание определенной группы жить нормально, но слоя, который идентифицировал бы себя как хозяина страны, который был бы заинтересован в стране, - такого слоя в России нет. Конечно, есть президент, и интересы страны идентифицируются с этим институтом. Но этого мало. Должен быть более широкий слой. Таким образом, в области государственного строительства тем элементом, который сможет нас спасти, наверное, должно стать то, что называется гражданским обществом. То есть, если мы не сумеем привлечь население страны к сотрудничеству с государством, нас просто разорвет. Потому что уровень внешних вызовов таков, что без широкого привлечения граждан к осознанию себя страной мы не сможем ответить на эти вызовы.

- Гражданское общество - это просто люди, они в состоянии взять ответственность за себя, за семью и, возможно, за небольшую зону вокруг себя: географическую - местное самоуправление - или какую-то социальную - защита животных, прав человека и так далее. Но вот ответственность за государство, по-видимому, берет на себя элита.

- Все дело в том, что наше общество сейчас не продуцирует этот слой. Чтобы это происходило, много людей должны думать: я живу в этой стране, мне некуда ехать, я хочу жить здесь, развивать то, что есть, и готов ради этого участвовать в государственной жизни.

- Когда вы говорите, что нет желания уехать, эмигрировать из страны, это можно отнести лишь к нескольким процентам населения, у которых есть принципиальная возможность эмигрировать.

- Да, конечно. Но у меня складывается ощущение, что очень широкий слой людей готов сдаться, очень многие убеждены в том, что где-то жизнь значительно лучше, и очень многие не готовы бороться за то, чтобы жизнь была лучше здесь. Это выражается в том числе в стремлении к внутренней эмиграции: я не буду ходить на ваши выборы, я не буду участвовать в вашем правосудии, я не буду вам доверять, я замкнусь, эмигрирую на свой дачный участок. Вот что мы хотим преодолеть.

- Мы исследуем средний класс уже много лет, и за это время доля людей, которые положительно реагировали на высказывание: "Я завидую тем, кто уехал за границу", сократилась с двадцати четырех до двенадцати процентов. То есть с 1999 года шла очевидная эволюция в формировании и гражданского общества, и предпринимательства, которое все больше склонно связывать свою судьбу с Россией. Эта эволюция если и прервалась, то в 2003 году, и это было спровоцировано самим государством, которое решило усилить свою власть, в том числе над этими потенциальными членами гражданского общества.

- Мне кажется, что, когда государственная машина решила достроить свои мощности, она полностью упустила коммуникацию с населением. Это первое. А второе - она пошла путем не совершенствования, а простого наращивания силы. В результате очень широкие слои общества не верят правоохранительной системе, хотя многое из того, что делается, разумно. Ведь рост активности правоохранительной системы был в том числе ответом на внешние вызовы - серии террористических актов. И это естественно. Но то, что она начала все более вовлекаться в экономику, естественно, вызвало у значительной части активного населения опасение, что государство может разрушить его собственность. Знаковым событием в этом плане стал, конечно, ЮКОС. Наверное, проблема ЮКОСа должна была быть как-то открыта обществу. Надо было вывести людей из состояния ужаса. Потому что сегодня я часто слышу от представителей бизнеса одну и ту же версию, что сотрудники правоохранительных органов якобы приходят к ним и говорят: "Либо делишься, либо с тобой мы поступим так же, как с ЮКОСом". Я не хочу сказать, что это уже похоже на общественную истерию, но тем не менее очень заметный слой людей одними и теми же словами тиражирует такое восприятие.

- Каковы ближайшие цели в области государственного строительства?

- Первое - выстраивание партийной структуры общества. Мы, как нам кажется, обоснованно предположили, что генераторами общественного процесса и наиболее значимым институтом, который может попытаться объединить российское общество, могут стать серьезные политические партии, которые будут вовлекать значительные слои общества в политическую активность. То есть мы опять ищем некое звено, за которое можно все вытянуть. Мы рассчитываем, что через построение партийной структуры у государства появится некий механизм взаимодействия с обществом. Потому что в настоящее время общество, к сожалению, рассматривает государство как врага. Для того чтобы это происходило эффективнее, мы предполагаем принять ряд законов, которые, конечно, не вполне согласуются с правовым регулированием других стран, но у нас это необходимо.

- Вы имеете в виду участие госслужащих в руководстве партиями?

Мы говорим о государстве будущего, но при этом понимаем, что сегодня все институты работают над другой задачей - сохранить российское государство

- Да, возможность должностных лиц, членов правительства, например, участвовать в руководстве партии - это первый шаг. Второе - численность партии. Этот шаг оценивается как отрицательный, но тем не менее для создания каких-то рамок партийного строительства это нужно. Дальше мы сочли необходимым запретить создание партий для решения только национальных и религиозных проблем.

Мне кажется, что пласт партийного строительства крайне важен. Через него мы пытаемся отказаться от традиционной модели управления Россией, уйти от центростремительности, фактически от монархии. Мы понимаем, что в современных условиях "модель Ким Ир Сена" для России несерьезна, неактуальна и гибельна. Это решение и еще одной проблемы: отойти от клановой системы и системы знакомств при формировании государственного аппарата.

- Вы говорите - мы. Мы - это кто? Партия "Единая Россия"?

- Я бы сказал шире. Для меня важна не столько "Единая Россия", сколько сохранение целостности и суверенности страны.

В настоящее время нам предлагается модель внешнего управления страной. Причем она тиражируется, навязывается. И возникает обида: мы что, дурнее всех, что ли? Это первый аспект. Второй аспект - дети. Я очень хочу, чтобы они жили на этом пространстве.

Мне очень повезло, когда у нас началась перестройка. Моими партнерами стали представители элиты некоторых европейских стран. И среди них была одна дама, которая много общалась с тогдашними осколками советской элиты. Она говорила: "Как странно, эти люди приходят, передо мной заискивают, говорят, что неплохо бы здесь устроиться. Но ведь у вас есть огромная страна. Вы поборитесь за нее".

Или была встреча в Египте. Тоже весьма состоятельная дама владела отелем в пустыне, вокруг которого практически ничего не было. Я ей говорю: "Здесь же, кроме твоего отеля, никуда не выйти. Зачем ты здесь"? А она говорит: "Ты понимаешь, надо связывать себя со своей страной". Это меня поразило. Она могла уехать и забыть все, но ее держали глубокие национальные чувства. И наконец, наверное, имеет место и жадность. Представляете, мне говорят: пусть тебя в твоей стране заменит какой-нибудь эффективный менеджер из Италии или из США. Я этого не хочу! И поэтому, я думаю, мы должны заниматься государственным строительством.

- Вы надеетесь преодолеть кризис государственных институтов?

- На самом деле, ощущение тотального кризиса всех институтов не вполне правильно. Они так или иначе обеспечивают жизнь. И надо понимать, что Россия находится далеко не в самой плохой форме. Я бы еще поспорил, находится ли в такой же хорошей форме, например, Франция. Мы, по крайней мере, продолжаем бороться. Прошу прощения, мы перескакиваем.

- Вы член партии "Единая Россия"?

- Я вступил в нее месяца четыре назад. "Единая Россия" важна прежде всего как инструмент плавного перехода власти в 2007 году. В ней, кстати, сейчас восемьсот восемьдесят тысяч человек. Как бы то ни было, это активные члены общества - и это уже инструмент, который может сработать.

- Возвращаясь к теме партийного строительства. Как вы представляете себе спектр партий и как предполагаете стимулировать партийное строительство в тех зонах, где оно особенно необходимо? Например, левые партии типа "Родины" у нас легко создаются, а вот с правыми будет сложно, особенно с учетом активности правоохранительной системы.

- Первое: я думаю, что мы будем делать все для того, чтобы все партии, которые создаются, были ориентированы пророссийски. Второе: общество традиционно разбивается на несколько групп - это либеральная группа (наиболее динамичная), консервативная группа и центр. Есть еще, правда, фашистская идеология, но я думаю, что мы должны делать все для того, чтобы пресекать любые попытки формирования фашистской или националистической идеологии. То есть, наверное, у нас будет три, максимум четыре партии. Что касается механизмов стимулирования партийного строительства, то, видимо, нам нужно будет воссоздать систему подготовки молодых кадров. Но, вообще говоря, это проблема.

- Часто можно услышать такое мнение: самое вероятное, что может произойти в 2008 году, - это коалиция ЕР и "Родины", соответственно, коалиция с левым и националистическим уклоном, которая заведет страну в тупик. Почему власть не может прямо заявить: есть такая опасность и поэтому мы нуждаемся в активной правой партии?

- Рогозин как опасность?

- Да. Сегодняшняя публичная политика обходит настоящие проблемы страны. Она такая очень аккуратная и очень формальная.

- Во-первых, я боюсь, что часть общества, которая готова воспринять националистическую идею, слишком велика, и поэтому игра по тиражированию этого направления крайне опасна. Она способна привлечь очень большое количество людей, но, если мы будем развиваться таким путем, наше государство рухнет значительно быстрее, чем можно себе представить. Во-вторых, нам необходима постепенная неразрушительная трансформация, и именно поэтому мы используем набор, как вы говорите, мягкой политики. Если запустить лозунг "Бей кого-нибудь - спасай Россию!", тогда очень сложно будет остановиться в перечне людей, которых надо бить. То есть мы сначала бьем одних, потом других и в результате вызываем такого рода агрессию, которая уже через пару лет приведет к разрыву с Кавказом.

По моему представлению, любая радикализация политики со стороны власти приведет, скорее, к уничтожению страны в том виде, в котором она сейчас существует, чем к успеху. И, кстати, мне кажется, что господин Рогозин сам это понимает и поэтому не стремится развивать это направление.

- Решение об отмене выборов губернаторов было встречено обществом крайне скептически. Чем оно продиктовано?

- Оно направлено на выстраивание вертикали исполнительной власти. Кстати, о скепсисе по поводу принятия такого решения: легко заметить, что этот закон, предлагавшийся как достаточно радикальный, в результате получился очень компромиссным. В нем предусмотрены дополнительные консультации с законодательными собраниями, которые фактически исключили угрозу их роспуска. Но с моей точки зрения, закон не решил одну из очень важных проблем: в федеративном государстве, о котором мы сейчас говорим, должен отсутствовать институт президентства субъектов РФ. Потому что практика показывает: если тебя прозвали президентом, ты начинаешь ощущать больше потенциала, больше полномочий, чем руководители других субъектов РФ. Это очень интересная ментальная проблема.

Из краткосрочных задач в области государственного строительства еще крайне важна административная реформа, реформа собственного федерального уровня исполнительной власти. Это эксперимент сложный. Надо понимать, что тот или иной закон не может начать действовать немедленно. Требуется время на то, что называется "пробеганием сознания". Это "пробегание" обычно требует от трех до семи лет. А мы хотим получить немедленный результат. Так не бывает. Даже функции новых органов исполнительной власти сегодня обозначены настолько сумбурно, что их просто не в состоянии выговорить нормальный человек, а мы хотим, чтобы реформа дала немедленный результат, была четко выстроена и чтобы полномочия были четко распределены. И потом, как только это произошло, началась борьба за функции: министры начали бороться с руководителями федеральных служб, чтобы ограничить их полномочия. То есть административная реформа требует определенного времени.

Ну и если мы подытожим все, что делается в области государственного строительства, то увидим, что мы находимся в стадии реформирования местного самоуправления, структуры федеральных органов исполнительной власти, структуры власти субъектов федерации, партийной системы. На это накладывается реформа армии. Еще не помешала бы реформа правоохранительной системы. И если все это будет проходить со сбоями, то это может нас чуть-чуть придавить.

- Хотелось бы вернуться к губернаторам. Карамзин считал, что главное - выбрать правильного человека, а потом пусть губернатор управляет губернией один. Отвечает и за хозяйственную сферу, и за правоохранительные органы. Сейчас другая ситуация. Существует множество служб федерального подчинения, которые действуют на территории губернии. Не окажется ли, что у губернатора, теперь еще и назначаемого, в конце концов не будет вообще никаких полномочий?

- Назначить пятьдесят приличных людей в эпоху Карамзина было значительно проще. Мы отказываемся от идеи передавать губернаторам управление всех составляющих федеральной власти - спецслужбы, прокуратуру, - потому что, если им в настоящих условиях передать это, мы получим то, что было в середине девяностых годов, когда Россия перестала быть единым государством. Что касается полномочий, то мне кажется, что у губернаторов их достаточно.

- Губернаторы в прежней системе имели колоссальное влияние и на собственность, и на бизнес. В некоторых регионах под губернаторами вообще выстроена пирамида собственности, и тот, кто находится вне чиновничьего бизнеса, не в состоянии вести его эффективно.

- Это еще одна стратегическая задача следующего периода нашего развития - защита собственности. Борьба бизнеса за назначение своего губернатора является абсолютной демонстрацией незащищенности института собственности. Бизнес тратит на губернатора очень большие деньги, исходя из сугубо прагматических соображений. И это не вина бизнеса, это проблема правовой машины и права, которые определяют, что в настоящее время собственность не защищена ничем иным, кроме административного ресурса. В этом плане наша задача заключается в том, чтобы проанализировать всю совокупность нормативного регулирования института собственности и, что еще важнее, проанализировать узкие места в области правоприменения, которые допускают передел собственности за счет административного давления. Мы понимаем, что сегодня стабильность собственности - это стабильность государства.

- По вашему опыту, сколько лет уйдет на формирование такого законодательства и такого правоприменения?

- Честно? Законодательство - это самая простая вещь. А что касается правоприменения, правосознания, то я, наверное, обижу всех нас. Есть уникальный философский труд - Библия. Отнимите от сорока лет десять, считая с момента фактического формирования нового социально-экономического уклада в России, и вы узнаете, что осталось всего тридцать лет.

До избрания в Государственную думу Владимир Плигин был партнером юридической фирмы ЮСТ. Специализация - иностранные инвестиции, гражданский, арбитражный и уголовный процесс, законодательство о природных ресурсах, международное частное право, законодательство о хозяйственных обществах и товариществах, законодательство о культурных ценностях.