Прошло чуть больше года с тех пор, как центр нанес серьезный удар по региональным элитам, отменив прямые губернаторские выборы. Все дискуссии, развернувшиеся по этому вопросу на страницах либеральных изданий и в кулуарах государственной власти, благополучно сошли на нет. Процесс централизации власти, кажется, идет по накатанной колее. Но затишье это - лишь видимость. В регионах идут бурные политические процессы, хотя и в латентной форме. Грядет серьезное обновление местных элит - прежние бессменные лидеры вынуждены уходить с постов просто в силу возраста. Динамично меняются отношения между федеральной властью и региональными элитами. Регионалы, уже вкусившие свободы, в новых условиях ищут способы восполнения утерянных властных ресурсов. О том, что за люди и из какой профессиональной среды придут на смену старому губернаторскому корпусу и как далеко может зайти скрытая борьба между регионами и федеральным центром, корреспондент "Эксперта" беседует с ведущим научным сотрудником Института социологии РАН доктором социологических наук Аллой Чириковой. Специалист по российским региональным элитам, свои выводы она делает на основании углубленных интервью с представителями политических и бизнес-элит из самых разных регионов России.
- Что сегодня являют собой региональные элиты?
- До сих пор элитой в основном были люди, имеющие за спиной партийную карьеру. Что характерно для партийных работников? Потрясающая адаптивность. Губернатор Самарской области Константин Титов, начинавший свою карьеру в горисполкоме, теперь замечательный рыночник. Губернатор Свердловской области Эдуард Россель тоже с партийным прошлым, ныне же это человек не только крайне прагматичный, но и имеющий удивительное рыночное чутье. Второе профессиональное качество, отличающее фигуры из советской номенклатуры, - умение подчиняться, а иногда играть в подчинение. Названное качество приобретает особое значение в путинскую эпоху, когда от властных структур требуется четкая исполнительность. Поэтому я не присоединяюсь к общему хору голосов и не считаю, что чиновники советского времени - неэффективные управленцы в период рыночных реформ. Однако нельзя не признать, что они все же в меньшей степени способны к поиску нестандартных решений, то есть к творчеству и инновациям. Тот же недостаток и у руководителей регионов из среды силовиков. При этом военные - ценный кадровый ресурс для среднего уровня регионального управления, так как именно они заметно дисциплинируют власть. Вообще наши исследования позволяют утверждать, что опасность силовиков во власти явно преувеличивается. Попав в структуры госуправления, они не ведут себя так, как если бы они командовали взводом. Скорее они склонны адаптироваться к тем правилам и к той культуре, которые существуют внутри власти. А совсем не переделывать ее под себя.
- В последнее время наметилась тенденция - бизнесмены пошли во власть.
- И это так. Сегодня бизнес пытается освоить новые для себя ниши и в некоторых регионах справляется с этим вполне успешно. Если же говорить о стиле управления, то не следует думать, что топ-менеджеры крупных компаний или собственники - всегда либералы. Скорее наоборот - их тактика отличается авторитарностью. Бизнес, если он начинает наводить порядок в подконтрольной структуре, действует очень жестко. Например, Олег Чиркунов, которого президент назначил исполнять обязанность губернатора после ухода в 2004 году Юрия Трутнева в Москву, как только пришел к власти, сразу же заявил, что рассматривает Пермский регион как корпорацию. Первым делом он поменял старую команду на новую, более динамичную. Работники, которые не любили пренебрегать обеденным перерывом и исправно пили чай несколько раз в день, его категорически не устраивали. Далее новый губернатор решил усовершенствовать систему бюджетной отчетности, потому что существовавшая система была усложнена и скорее мешала, чем помогала отслеживать, как деньги размещены и куда они тратятся. И наконец - глава Пермского региона попытался наладить прагматичные отношения с бизнесом. Чиркунов искренне убежден, что скорее бизнес должен ему, чем он бизнесу. Я спрашивала его, есть ли у него инструменты давления на бизнес в регионе, и получила утвердительный ответ.
- Насколько продуктивен бизнес-подход к региональному управлению?
- У бизнеса, конечно же, более активный и эффективный менеджмент. Он в большей степени ориентирован на инновационные процессы. Но проблема в том, что властный институт имеет другую внутреннюю ткань и другую природу. В ходе одного из наших исследований мы просили чиновников, работающих с губернаторами-бизнесменами, оценить их профессиональные качества. Оказалось, что, по мнению респондентов-чиновников, их руководителям прежде всего не хватает чуткости и внимания к населению. Бывшие топ-менеджеры всегда решают конфликт между эффективностью и справедливостью в пользу эффективности, в то время как население требует справедливости.
- В ближайшие годы неизбежно будет проходить процесс обновления региональных элит. Уже наметились три основные социальные группы, за счет которых мог бы пополниться губернаторский корпус. Это чиновники, силовики и представители бизнеса. Какая из этих групп больше подходит на роль поставщика будущей региональной элиты?
- Говорить, скорее, стоит не о социальных стратах, есть запрос на системного профессионала, именно такие требуются во власти. Это должен быть человек, обладающий стратегическими качествами топ-менеджера корпорации, строгой дисциплиной военного и адаптивностью чиновника. Современный менеджмент требует системных руководителей. В первую очередь в них нуждается государственная власть, как особая машинка, которую приходится перестраивать изнутри. Если вы меня спросите, из каких ниш могут появляться такие люди, то я отвечу, что каждая из трех ниш, о которых мы говорили, имеет примерно равные шансы. Но все-таки я бы скорее предпочла приход бизнеса во власть. Он привык работать в ситуации неопределенности и риска, а сфера регионального управления все больше становится пространством принятия неожиданных решений.
- Многие эксперты, так же как и вы, считают приход бизнеса во власть положительной тенденцией. Однако российский бизнес не на пустом месте родился, где грань между "бизнес идет во власть" и "криминал идет во власть"?
- Все зависит о того, что понимать под криминальным бизнесом. Если считать криминальными компании, которые не всегда в своей деятельности четко следовали букве закона, то весь российский бизнес можно отнести к криминалу. Можно считать криминальным только тот бизнес, в основе которого лежат деньги, заработанные нелегальным путем. Но часто почти невозможно установить происхождение изначального капитала. Например, тот бизнес, который занимался "крышеванием" в начале 90-х годов, сейчас полностью легализовался и ни методами работы, ни структурой не отличается от других. Поэтому, на мой взгляд, нужно работать с любым видом бизнеса как с цивилизованным субъектом, если только он не имеет явно выраженных атрибутов своего происхождения. Гораздо важнее, чем то, откуда произошел бизнес, то, как он действует сегодня.
- Как вы считаете, бизнес готов идти во власть?
- Бизнес наверняка потянется во власть, ведь для него власть не что иное, как способ сокращения собственных издержек. Особенно при увеличении социальных обязательств, которые власть накладывает на бизнес. Предприниматели в конце концов захотят контролировать, куда и как расходуются их деньги. Сейчас в экспертном сообществе идут споры, будет ли это средний или крупный бизнес. Зная ситуацию в регионах, я думаю, что вакансии в областных властных структурах займут скорее представители крупных компаний. Однако назначение на губернаторские посты выходцев из крупного бизнеса не может быть широкой практикой. Если влиятельные бизнес-игроки федерального масштаба укрепят свою власть в регионах, это может представлять серьезную опасность для федерального центра. С большой вероятностью Кремль будет использовать кадровый резерв бизнеса в зависимости от ситуации и лояльности каждой конкретной компании.
- Есть ли политические амбиции у второго эшелона бизнеса?
- У среднего и мелкого бизнеса слишком мало политического ресурса. В отличие от топ-менеджеров крупных компаний они почти не вовлечены в региональную и тем более в федеральную политику. Это в основном те, кто заседает в городских законодательных собраниях, где они лоббируют свои узкокорпоративные интересы. По моим наблюдениям, среди них чаще всего встречаются представители строительных и торговых компаний. Как правило, у них нет политических амбиций, хотя порой бывают и исключения. Если желающий сделать политическую карьеру окажется достаточно яркой личностью, он очень быстро попадает в областное законодательное собрание. Мне кажется правильным, что губернаторский корпус будет пополняться в обозримой перспективе прежде всего за счет первого эшелона бизнеса. Представители малого и частично среднего бизнеса менее подготовлены к этой работе, так как степень сложности управленческих задач и уровень ответственности в их практике несопоставимо ниже, чем в практике крупного бизнеса.
- Год назад, когда президент заявил о намерении изменить порядок избрания губернаторов, наблюдатели заговорили о том, что во многих регионах появятся губернаторы-силовики. До сих пор этого не произошло. А как вы считаете, будут ли в дальнейшем силовики играть заметную роль в региональной политике?
- В 2001 году мы проводили на этот счет специальный опрос представителей силовых ведомств в одном из регионов. Вопрос звучал так: "Допускаете ли вы, что губернатор может смениться на силовика из вашего сообщества?" Ответы были неожиданными, хотя я применяла некоторые провоцирующие технологии в дискуссии, чтобы понять, насколько устойчива высказанная позиция. Большинство опрошенных силовиков заявило, что губернаторская публичная власть - это совсем другая работа, которую силовики в принципе хорошо делать не умеют. По мнению респондентов, губернатор из их профессиональной среды - скорее нежелательная тенденция, чем практика, которую следует развивать.
- А каковы, на ваш взгляд, шансы на успех губернаторов-варягов?
- Приглашение варяга - это очень серьезная вещь, потому что она изменяет всю диспозицию элит. Для региона увеличивается вероятность потерять управляемость, а это приведет к очень серьезным последствиям. Особенно в регионах сильных, сырьевых. До сих пор варягов приглашали в основном в более слабые регионы. Правда, после того как удалась идея с назначением Шанцева, шаги центра в этом направлении могут быть гораздо более резкими.
- Кстати, а чем вы объясняете успех Шанцева в Нижегородской области?
- Нижегородские элиты рассматривают Шанцева скорее не как сильного управленца, а как человека, который с помощью своих связей способен решить проблемы региона. В условиях все больше централизующейся системы государственного управления для регионалов становится крайне важно, есть ли у кандидата в губернаторы ресурс влияния в Москве. Но не надо думать, что московские чиновники будут иметь успех повсеместно. Нужно учитывать еще и амбиции региона, и укорененность там определенных политических фигур. К тому же, как только столичный десант в регионах станет слишком явно выраженным, начнутся разговоры о том, что Москва хочет захватить страну. Инициатором протеста станет прежде всего местный бизнес, ведь вместе с московскими губернаторами в регионы придет и московский бизнес. В результате местным компаниям неизбежно придется подвинуться, так как их финансовые возможности просто несопоставимы с ресурсами столичных бизнес-структур.
- Если я вас правильно понимаю, то в кадровой политике центра по отношению к регионам нет единых рецептов. Так из чего следует исходить президенту и его команде в вопросах о назначении губернаторов?
- Сейчас Кремль в своей кадровой политике использует тактику ad hoc, и мне кажется, что это наиболее верное решение. Каждый регион - это феномен, поэтому в данном случае не может быть никакой унификации. Те закономерности, которые получены на одном регионе, не могут быть автоматически перенесены на все пространство. Здесь все зависит от тонкостей. Пока очень сложно предсказать будущий профессиональный состав региональных элит, и при взвешенной политике со стороны центра здесь не будет ярко выраженного и подчиняющегося унифицированным критериям выбора.
- Можно ли спрогнозировать поведение региональных элит, исходя из имеющихся у них властных ресурсов? Насколько, на ваш взгляд, адекватно мнение, что позиции регионалов сейчас крайне ослаблены?
- Одна из членов экспертного сообщества очень точно ответила мне на тот же вопрос: "Если региональным элитам будет необходимо, то они искривят любую вертикаль так, как им будет нужно". К этому ответу присоединяюсь и я. Да, центр очень сильно поколебал позиции губернаторов, отобрав у них традиционные ресурсы влияния. Но надо понимать, что на каждое действие центра, направленное на снижение влияния региональных элит, со стороны региональных элит вырабатывается свой набор контрмер, которые нейтрализуют эти попытки. Например, центр добился того, чтобы в законодательных собраниях регионов доминировала одна партия - "Единая Россия". Тут же губернаторы нашли выход - они возглавили эту партию и до определенных пределов получили контроль над ней. С этого года вступили в силу поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы, серьезно урезающие финансовую базу местного самоуправления. Это означает лишь одно - в скором времени вертикаль власти губернатора станет еще прочнее. Тот, кто вынужден просить деньги, всегда зависит от того, у кого он их просит. Не следует забывать - политический вес губернатора внутри региона существенно наращивается и за счет того, что в глазах местных элит он -главный посредник во взаимодействии региона с центром.
- Как повлияет на ресурс губернаторской власти последняя инициатива президента - проект закона, дающего право партии, победившей на региональных выборах, вносить свои предложения по кандидатуре губернатора?
- Как правило, местные отделения "Единой России" лояльны действующему региональному главе, поэтому президентский законопроект может стать дополнительным ресурсом губернаторской власти. Но до определенного предела, точнее, до тех пор, пока не поступит сигнал из Москвы. Так что фактически Кремль через партию власти будет получать все тех же назначенных губернаторов. Я думаю, что инициатива президента - это просто проба пера и что Кремль со временем придумает для формирования губернаторского корпуса какие-то процедуры, в которых будет больше демократичности.
- А переход на пропорциональную систему выборов не сделает региональную политику более демократичной? Не поспособствует ли это формированию региональной партийной оппозиции?
- Этот вопрос мы тоже анализировали в нашем исследовании. Оказалась интересная вещь: в тех регионах, где выборы областных депутатов частично уже прошли по пропорциональной системе (частично пока еще сохранилась прежняя одномандатная система), местный бизнес очень быстро закупил места в партийных списках. Лидеры партий буквально превратили партийную деятельность в бизнес-деятельность, чем окупили все расходы на пиар-кампанию. Представители бизнес-структур в региональных парламентах вряд ли могут сформировать политическую оппозицию. Наоборот, центру будет гораздо легче с ними договариваться, так как у них нет никаких идеологических и политических интересов.
- До сих пор мы с вами говорили о ресурсах, которыми располагают региональные элиты. Логично было бы задать ключевой вопрос: заинтересованы ли вообще регионалы в федеративном устройстве нашего государства? Давайте начнем с бизнес-элит.
- Сколько я ни беседовала с бизнесменами, вывод из таких обсуждений вполне определенный: крупный и средний бизнес заинтересован в том, чтобы был найден компромисс между самостоятельностью региональной власти и общими правилами игры. Российский бизнес держится не столько на формальных, сколько на неформальных договоренностях с властью. По этой причине он не заинтересован ни в чрезмерной унификации государства, ни в полной самостоятельности регионов. В первом случае ему пришлось бы все вопросы решать через Москву, что технически совсем непросто и весьма затратно. Централизация госуправления особенно сильно ударила бы по среднему и мелкому бизнесу, который чаще всего строится на отношениях с конкретными мэрами. Кроме того, на федеральную власть у регионального бизнеса гораздо меньше инструментов давления, чем на региональную. Однако неконтролируемая губернаторская власть может в неменьшей степени мешать деятельности бизнеса. Мне нередко приходилось слышать истории, что губернатор приглашает к себе бизнесмена и предлагает ему отдать десять процентов его бизнеса за то, чтобы его не трогали. Достоверность этих историй я сама не проверяла. Или всем известны случаи, когда глава региона по своему личному усмотрению создает преимущества для отдельных компаний. Таким образом, предприниматели заинтересованы в том, чтобы власть доминирующего актора - губернатора - была бы уравновешена властью федерального центра и сводом законодательных актов.
- Были ли случаи, когда бизнес оказывал реальное противодействие региональной политике центра?
- Да, например крупные компании в одной из областей сейчас используют свои лоббистские возможности, чтобы затормозить реформу местного самоуправления на федеральном уровне. Правда, в этом деле ими движут скорее не идейные соображения, а прямая финансовая заинтересованность. Дело в том, что новый закон об МСУ практически лишает муниципалитеты собственных источников доходов и, соответственно, права распоряжаться деньгами по своему усмотрению. Менеджеры же крупных компаний не без основания полагают, что в такой ситуации главы муниципальных образований будут все чаще пытаться удовлетворить социальные потребности населения за счет средств бизнеса.
- Что касается политической элиты и самих губернаторов, заинтересованы ли они в большей самостоятельности регионов?
- Большинство губернаторов в душе не согласны с нынешней региональной политикой центра, но они не могут открыто противостоять Кремлю. Их ресурс несопоставим с ресурсом федеральной власти. Возьмем финансы. Налоговая политика сегодня сводится к тому, что все большее число налогов идет в федеральный центр. В результате губернаторы напрямую зависимы от Минфина. Не менее мощный ресурс Москвы - "силовой". Противостоять такому давлению у регионов нет никаких шансов - все силовые структуры подконтрольны федеральным властям. Вспомните, как виртуозно центр ослабил власть Анатолия Лисицына, блестящего губернатора с сильнейшей харизмой, пользующегося огромнейшим авторитетом в Ярославской области. Сегодня у него уже ничего не осталось от былой поддержки в регионе, так как элита, особенно бизнес-элита, всегда только с теми, кто успешен. Так что открытое противостояние регионов с центром - это борьба Давида с Голиафом, исход ее однозначен.
- Но если бы регионы объединились, они могли бы составить довольно серьезную оппозицию.
- Вряд ли это возможно, ведь все институты, которые могли бы способствовать объединению регионов, демонтированы. Совет Федерации превратился в формальную структуру; в законодательных собраниях оппозиционные партии почти не имеют влияния; между регионами нет никаких горизонтальных связей. Раньше были межрегиональные ассоциации, например "Большая Волга", где регионы взаимодействовали между собой и решали экономические вопросы. Теперь эти функции взяли на себя подконтрольные Кремлю федеральные округа, и ассоциации распались - за ненадобностью. Параллельно центр проводит так называемую политику диверсификации потерь, направленную на то, чтобы не допустить объединения регионов. Смысл ее в том, что каждый регион теряет в своих ресурсах, политических и экономических, в разное время и по-разному. Например, центр выделяет одному наиболее лояльному губернатору средства на строительство моста, а другим губернаторам только обещает дать деньги на нужды их регионов. То есть в то время, как один приобретает, другие теряют. Но при этом и те и другие все равно готовы проявлять свою лояльность и идти на уступки. Почему? Потому что одним уже что-то дали, а другие ждут обещанного и боятся потерять расположение Кремля, ведь это может существенно пошатнуть их власть и затормозить развитие региона.
- И как дальше будет развиваться отношения центра и регионов? В каком направлении?
- Скрытая борьба и неформальные договоренности всегда смягчали и впредь будут смягчать отношения между губернаторским корпусом и президентской администрацией. Сам же федеральный центр все больше будет стремиться не к сверхвласти, а к сбалансированности власти - ведь это единственно возможная стратегия сохранения политической стабильности в России.
