Служебное соответствие

Максим Агарков
22 февраля 2010, 00:00

Реформа милиции началась. Технически для нее все готово. Вопрос в том, как далеко пойдет политическая воля Кремля и Белого дома

Выступление Дмитрия Медведева на ежегодной расширенной коллегии МВД, скорее всего, войдет в шорт-лист политических сенсаций года. Сразу после речи президента в Госдуму был внесен целый пакет законопроектов. Поправки в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы, по которым милицейскую должность предложено считать отягчающим обстоятельством в случае совершения преступления. Введение уголовной ответственности для милиционеров, не выполняющих законный приказ начальства. Приказ об увольнении почти двух десятков генералов, распоряжения правительству. Список был явно готов заранее. Точно так же, как поручение Рашиду Нургалиеву «в месячный срок разработать развернутый план совершенствования работы ведомства, в том числе систему антикоррупционных мер и новый порядок отбора кандидатов на службу в органах внутренних дел с учетом их морально-этических и психологических качеств». В столь сжатые сроки с нуля ничего не подготовить. Иными словами, как минимум первые действия по реформированию милиции уже написаны.

Сразу после выступления Дмитрия Медведева своих должностей лишились 17 милицейских генералов, из которых двое — заместители министра.

Отправлен в отставку статс-секретарь — заместитель министра внут­рен­них дел Николай Овчинников. По­кинул свой пост Аркадий Еделев, курировавший в должности замминистра действия милиции на Северном Кавказе. Он считался одним из самых влиятельных силовиков на Кавказе, чьими усилиями во многом был создан тот стиль действий силовых структур, который беспрестанно критикуют правозащитники.

Уволен глава МВД Бурятии Виктор Сюсюра, подозреваемый в контрабанде. Должностей также лишились министры внутренних дел Тувы и Карачаево-Черкесии. Отправлены в отставку начальник главного управления МВД РФ по Сибирскому федеральному округу и начальник департамента обеспечения правопорядка на закрытых территориях и режимных объектах МВД. Уволен генерал-полковник милиции Иван Балбашов — начальник оперативно-поискового бюро МВД. Заменены руководители краевых УВД по Белгородской, Томской и Брянской областям. Новое начальство в ГУВД по Ростовской и Новгородской областям. Сменились заместители руководителей ГУВД по Москве, Краснодарскому краю и Саратовской области, начальники Северного и Волго-Вятского УВД на транспорте.

Масштабные кадровые перестановки, очевидно, должны стать сигналом, что реформирование МВД уже началось и его не остановить.

Сократить штат, увеличить зарплату

Кроме персональных кадровых решений президент своим указом сократил численность центрального аппарата МВД с 19 970 до 9 264 человек. Если вспомнить, что в декабре прошлого года Дмитрий Медведев поручил Рашиду Нургалиеву сократить численность МВД на 20%, становится понятно, что тренд на уменьшение милиционеров в нынешней реформе носит долгосрочный характер, а преданные гласности цифры — лишь его начало.

Необходимость сократить милицию очевидна. Численность МВД на сегодня составляет без малого 1,4 млн человек (821 тыс. — милиционеры, финансируемые из федерального бюджета, и 570 тыс. — из местных). Соотношение милиция–граждане в нашей стране выглядит как 1 к 100. Для сравнения: в воюющем Израиле оно составляет 240 граждан на 1 полицейского, а в относительно благополучных Германии, Японии или США этот показатель колеблется в диапазоне 1 к 410–460. Очевидно, для достижения хотя бы израильского соотношения российскую милицию придется сократить как минимум наполовину. Впрочем, проблема даже не в том, насколько уменьшить численность, — вопрос в том, как сделать это с минимальными потерями профессионалов. Задача гораздо более сложная, чем выбор 17 из 200 генералов.

Тем не менее в правительстве, похоже, нашли вполне приемлемый вариант. Во всяком случае, на уровне слухов из Белого дома он выглядел наиболее адекватным. Речь идет о методе отрицательного голосования.

Основные сокращения коснутся наиболее многочисленной патрульно-постовой службы. От следователей или оперативников патрульные отличаются двумя вещами: они носят форму, а значит, могут быть легко идентифицированы, и в контроле над этими должностями не заинтересован серьезный криминалитет. В соответствии с означенным методом, достаточно определенного числа жалоб для увольнения сотрудника. Механизм не так прост, как кажется поначалу. Во-первых, жалобы должны поступать от разных людей, пусть и по одной, но длительное время. По слухам, обсуждался срок в восемь или десять недель. Мотив растягивания процесса очевиден: несерьезная ссора вряд ли заставит десятерых граждан писать жалобы в течение двух месяцев. Если все же жалобы поступают, значит, патрульный (в том числе сотрудник ГАИ) уже профнепригоден из-за повышенной конфликтности. Логика проста. Никто не знает дефектов того или иного милиционера лучше граждан, с ним соприкасающихся. Поэтому выбраковку стоит возложить на них, одновременно снимая часть ответственности с государства.

В рамках этой же идеи предлагалось передать функцию по регистрации обращений общественным советам при муниципалитетах. На этапе сокращения МВД общественный совет лишь аккумулирует жалобы и формирует списки милиционеров, подлежащих увольнению. По достижении необходимой численности МВД к совету переходит право по результатам собеседования решать судьбу кандидата на увольнение.

Оргштатные пережитки

Президент также поставил задачу в течение шести месяцев передать медвытрезвители из МВД в Минздравсоцразвития, функции административного выдворения иностранных граждан — в Федеральную миграционную службу, а техосмотр автомобилей — в ведение коммерческих организаций.

Очевидно, о передаче медвытрезвителей президент заговорил на волне общественного резонанса, связанного со смертью томского журналиста Константина Попова, который погиб от рук милиционера, работавшего в аналогичном заведении.

Получение взяток с иностранных граждан за отсутствие регистрации или просроченные документы — тема старая и больная для милиции. Поборы с иностранцев — чуть ли не основной источник дохода для многочисленных патрулей.

Удивительно, но структурные изменения не затронули вневедомственную охрану. По сути, она — пережиток советского времени, когда запрещалось создавать негосударственные вооруженные охранные предприятия, а потребность в сторожах с оружием у предприятий и граждан существовала. На сегодня единственными конкурентными преимуществами вневедомственной охраны перед ЧОПами являются милицейское удостоверение, наличие мигалок и надписи «милиция» на борту автомобиля. Мера, лежащая на поверхности, — сокращение полномочий вневедомственной охраны до обеспечения безопасности посольств и зданий органов госвласти с передачей остальных функций коммерческим организациям. Тем более что сфера охранных услуг в нашей стране развита лучше, чем автосервисы.

Впрочем, вневедомственная охрана генерирует серьезные финансовые потоки внутри милицейского ведомства, причем с середины 2000-х эти потоки в достаточной степени централизованы. Ликвидация финансово привлекательной структуры неизбежно натолкнется на сопротивление определенной части генералитета, преодолеть которое будет непросто. Возможно, правда, сделать это будет проще, чем устранить многократное, но бесполезное дублирование различных подразделений.

В Москве есть едва ли не десяток отдельных полков патрульно-постовой службы, подчиненных руководству окружных УВД. Эти полки регулярно выезжают патрулировать улицы, однако за все, что произойдет на территории, отвечают не они, а начальник местного отделения милиции, которому патрули не подчинены. Из-за этого начальник ОВД вынужден посылать дополнительный патруль из своих сотрудников.

 pic_text1 Фото: Дмитрий Лыков
Фото: Дмитрий Лыков

Не лучше, кстати, выглядит и система уголовного розыска. В отделениях милиции на два десятка оперативников приходится начальник уголовного розыска и начальник службы криминальной милиции. Вряд ли кто-нибудь сможет объяснить смысл такого деления. Кроме оперативников в милицейских отделениях, которые все же отвечают за определенную территорию, есть обширный набор сыщиков при управлении, за территорию уже не отвечающих. В министерстве есть три оперативных департамента (уголовного розыска, антиэкстремистский, экономической безопасности) и одно отдельное управление «К» (борется с киберпреступностью). В каждом из управлений и главков свой набор начальников и их замов. В столь сложной структуре обмен информацией, а также ежедневная работа по преступлениям практически невозможны. Чтобы раскрыть мошенничество с применением компьютерных технологий, нужно наладить взаимодействие двух главков и управления «К».

Статистический мираж

Выступая на коллегии МВД, Дмитрий Медведев сказал: «Формализм и тем более попытки приукрасить статистику просто недопустимы». Впрочем, дальше он добавил, что раскрываемость преступлений была и остается одним из базовых критериев работы МВД. Пожалуй, в этом подходе кроется самая большая проблема МВД. По сути, милицией руководит не министр и даже не президент — ею управляет статистика.

«Я сначала испугалась: более одной тысячи дел рассматривалось по статьям 318, 319 (оскорбление и насилие в отношении представителя власти соответственно) УК РФ. Опять наша любимая милиция. Она очень изобретательна, решила повысить показатели», — сказала в интервью «Интерфаксу» председатель Мосгорсуда Ольга Егорова. «Сами сотрудники, чтобы поставить себе “палки”, рисуют эти 318-ю, 319-ю статьи. Оскорбления, нецензурная брань. Какими они стали нежными!» — добавила она. Ларчик просто открывался: подавляющее большинство приговоров по этим статьям ограничивается штрафами, которые зачастую затем оплачивают сами «оскорбленные» милиционеры. Ежемесячные, ежеквартальные и годовые показатели — одновременно фетиш и бич для низовых исполнителей. Абсурдная ситуация, при которой милиционер сначала придумывает преступление, а затем из собственного кармана платит штраф или распределяет изъятый килограмм героина на несколько частей, чтобы увеличить количественные показатели, — норма системы. Ни ВНИИ МВД, ни серь­езные эксперты не верят официальной статистике, предпочитая использовать сложные методики определения уровня преступности, основанные на косвенных ее проявлениях.

Впрочем, вопрос доверия к показателям все же вторичен. Существующая сегодня система статистики фактически запрещает предотвращать преступления. Милиционер, предотвративший кражу, — плохой милиционер с точки зрения цифр и начальства: он не сможет показать результаты. Без изменения параметров милицейской статистики остальная реформа рискует превратиться в косметический ремонт разрушенного здания.

Дискуссия о том, как и что менять в милицейской отчетности, внутри министерства идет давно. Например, предлагалось перенять методу ФСБ, при которой оперативники подают еженедельный отчет об обстановке, а качество контролируется при анализе поступивших от граждан заявлений и направленности уголовных дел у следователей. В этом случае заявления о мошенничестве и отсутствие раскрытых уголовных дел по этим заявлениям станут негативным показателем в работе оперативников. Звучали призывы вернуться к советской системе показателей — отношению зарегистрированных и раскрытых преступлений. И тот и другой подходы обладают как плюсами, так и минусами. Впрочем, самым большим минусом является желание использовать статистику как механизм управления. До тех пор пока цифры будут несомненным приоритетом в работе рядового милиционера, правоохранительная система останется «вещью в себе», работающей на свои, одной ей нужные показатели.

Жилье только для честных

Одним из тезисов президентского выступления стало увеличение зарплаты милиционеров и желание решить их жилищные проблемы. В своем указе президент поручил правительству зарезервировать дополнительные бюджетные ассигнования «на увеличение стимулирующих выплат сотрудникам органов внутренних дел РФ и формирование специализированного жилищного фонда». Еще до начала реформы министр финансов Алексей Кудрин сказал, что обновление МВД обойдется государству в 200 млрд рублей. Видимо, как обычно, министр исходил из наиболее пессимистичного сценария, считая, что сокращение МВД выгод не принесет, а увеличение зарплат и милицейское жилье придется финансировать из бюджета.

Однако реформа, на самом деле, способна сама прокормить себя. По мере сокращения численности милиции бюджет министерства в расчете на одного милиционера будет расти. Экономия будет связана не только с сокращением зарплаты уволенных, но и с уменьшением расходов на обмундирование, вооружение, горючее, транспорт и так далее. Приблизительные подсчеты показывают, что при 50-процентном сокращении численности МВД средняя зарплата рядового состава может превысить 60 тыс. рублей, а офицеров — вплотную приблизится к 100-тысячному рубежу. Поскольку нет необходимости назначать милиционерам оклады, в разы превышающие среднюю зарплату по стране, при сокращении министерства можно будет уменьшить его бюджет или направить средства на расширение милицейского соцпакета. Например, на финансирование специальной схемы обеспечения сотрудников МВД жильем.

На сегодня речь идет о специальной ипотеке для милиции. Вкратце она выглядит следующим образом. Пришел на службу — получил квартиру. Отслужил 10 лет — выплачиваешь 50%, 20 лет — ничего. Был уволен по дискредитирующим обстоятельствам — платишь все и с процентами. То есть уволенного по дискредитирующим обстоятельствам фактически ожидает финансовый крах и социальная смерть.

Правда, что будет считаться дискредитирующими обстоятельствами, пока не определено. По слухам, речь шла о халатности (причем не только уголовно наказуемой), коррупции и даже недонесении о преступлении коллег. Последняя часть должна стать средством, разрывающим круговую поруку среди милиционеров. Вряд ли кто-либо захочет рисковать жильем и работой из-за проступка коллеги.

Для введения подобной системы, по отзывам специалистов, даже не придется переписывать законодательство — пункты можно включить в контракт и договор об ипотеке. «В Трудовом кодексе не содержится прямых запретов на подобные взаимоотношения, поэтому я не вижу препятствий для включения этих пунктов в контракт», — сказал адвокат коллегии «Барщевский и партнеры» Константин Рыбалов.

Ценность подобной системы состоит в том, что чем дольше служит милиционер, тем больше у него стимулов быть честным и исполнительным. Остальные либо платят за жилье (что экономит бюджетные средства), либо его освобождают.

Сервисная система

Недавний опрос Левада-центра показал, что россияне практически не доверяют милиции. Треть жителей страны в большей или меньшей степени готовы довериться человеку в погонах, тогда как не доверяют милиционерам и опасаются их 67%. Причем пресловутое дело майора Евсюкова, по данным социологов, мало повлияло на настроения по стране. Июньский опрос прошлого года демонстрировал аналогичное соотношение ответов: доверяли милиции 29% респондентов, не доверяли и боялись — 66%. В столице, кстати, дело обстоит совсем трагично: «скорее доверяют» лишь 1%, а остальные 99% в доверии отказали.

Милиция сама по себе не может бороться с преступностью. По сути, с преступлениями борется общество, а милиция — лишь инструмент этой борьбы. Милиция, в общем-то, выполняет сервисную функцию — обеспечить гражданам безопасное и комфортное существование. Цифры социологов демонстрируют страшную для правоохранительной системы вещь: население не готово сотрудничать с милицией. Оно ее боится. По данным социологов, опасаются, что могут пострадать от милицейского произвола, 63% граждан, и лишь 24% считают, что это маловероятно. Частые упреки: мол, у нас милиционеры на каждом шагу, а в Европе полицейских не увидишь, но, если что-либо случается, они появляются мгновенно, — это аверс и реверс одной монеты. В США и странах Западной Европы ситуация обратная: соотношение доверяют — не доверяют не опускается ниже 60:33. Иными словами, видя преступление, европеец обратится в полицию, а наш гражданин, скорее всего, пройдет мимо, не желая связываться с правоохранительной системой.

Кажется, политическое руководство страны впервые решилось всерьез реформировать одну из правоохранительных структур. Ожидать мгновенного результата не приходится — слишком высока инерция системы. Однако успех не только окупает все затраты за счет уменьшения коррупции и повышения управляемости государством, но и создает основу для реформирования политически чувствительных сфер госуправления. Не считая простого повышения доверия между гражданами и государством.