Соединенные штаты России

Федеральный центр не сможет обеспечить динамичный рост экономики и улучшить качество жизни людей на всей территории страны, если региональные власти и развившийся на местах бизнес не станут в этом деле опорой

Фото: РИА Новости
Участникам IX Красноярского экономического форума предстоит определить перспективы развития Сибирского региона

Последнее десятилетие для России — время существенных экономических и социальных сдвигов. Кратно выросли доходы и бюджета страны, и населения, а капитализация крупных российских компаний увеличилась в десятки раз. Например, «Газпром» подорожал с 10 млрд долларов до 350 млрд на докризисном пике. Многие россияне увидели мир, привыкли отдыхать за границей. Поскольку пирамиду потребностей Маслоу никто не отменял, можно констатировать: базовые потребности значительная часть населения России уже удовлетворила.

Однако обычный для советского человека образ благосостояния: квартира-машина-дача — современного россиянина не удовлетворяет. Он все активнее требует нового качества жизни — чтобы было не хуже, чем за границей; комфортной инфраструктуры — чтобы мобильность стала нормой; доступной медицины и образования по высшему разряду, а не глупых реформ и никчемных стандартов. В общем, всего того, что нобелевский лауреат Амартия Сен называл «ценными элементами бытия». Не удивительно, что на этом фоне стала усиливаться не столько политическая, сколько гражданская активность тех, кого принято называть средним классом (а теперь и «рассерженными горожанами»).

Отметим лишь одну важную деталь всех прошедших выступлений (митингов, пикетов и т. п.) — их локальность. Акции «синих ведерок», Химкинский лес, эпопея вокруг строительства небоскреба в Санкт-Петербурге, протест пенсионеров против отмены льгот на проезд в общественном транспорте Новосибирска, пикеты против строительства ферросплавного завода в Красноярске — при том что за всеми этими эпизодами гражданской активности следила вся страна — касались проблем ограниченного круга лиц. Даже акции на Болотной площади и проспекте Сахарова в Москве с определенными оговорками тоже можно назвать локальными событиями — отклика у подавляющего большинства россиян они не встретили.

О чем это говорит? О том, что федеральный центр столь приземленные запросы, имеющие свою специфику в каждом регионе, удовлетворить не в состоянии. Точечные федеральные инвестиции (от имиджевых проектов типа Олимпиады или саммита АТЭС-2012 до строек новых ГЭС или создания особых экономических зон), конечно, дают ряду территорий шанс на коренную модернизацию. В Сочи, как любит подчеркивать Владимир Путин, раньше не было даже канализации. Однако «ручное управление» региональным развитием в масштабах всей страны оказывается не слишком эффективным, порождая «анклавную модернизацию» и «двойную экономику», характерные для стран третьего мира. «Нужны, с одной стороны, большие инфраструктурные проекты, такие как развитие транспорта и жилищное строительство, а с другой — увеличение производственного многообразия, которое достигается через поддержку среднего и малого бизнеса», — говорилось в докладе Института общественного проектирования «Оппозиции нашего времени» (см. «Эксперт» № 2 за 2011 год).

Очевидно, что если первое направление — прерогатива центра, то второе — дело регионов и местного бизнеса. На этом фоне процесс децентрализации, инициированный президентом Дмитрием Медведевым, а также предстоящий возврат к выборности губернаторов выглядят логичными шагами.

Кто это сделает

Две рабочие группы под руководством вице-премьеров Дмитрия Козака и Александра Хлопонина уже разработали юридические и финансовые аспекты децентрализации. Свои предложения они представили главе государства в декабре: передача контрольно-надзорных полномочий федеральных органов на уровень губернаторов, новый порядок распределения налогов и сборов (например, уплата НДФЛ по месту жительства, а не по месту работы), реформирование института полпредов президента (их предлагается заменить федеральными министрами по проблемам регионов). В ближайшие месяцы в Госдуму может быть внесен пакет законопроектов, которые детализируют эти новации. Практическая реализация реформ может начаться в 2013 году и растянуться на весь срок работы нового президента.

Трудно назвать предложенные меры революционными. Тем не менее без изменений налоговой системы и практики принятия решений двигаться вперед в новых социально-экономических условиях будет невозможно. «Нужно стимулировать не равномерное развитие, а развитие. Перекос в одну сторону означает ухудшение социальных стандартов, перекос в другую — снижение стимулов экономического развития. Я боюсь, что мы находимся на второй стадии, когда объем перераспределения, в том числе между регионами, стал тормозом для развития. В ближайшие годы мы будем иметь четыре процента роста ВВП — из существующих институтов большего не выжать», — констатировал еще прошлой осенью на форуме в Сочи первый зампред Банка России Алексей Улюкаев. «Сегодняшняя модель федерализма не работает. Успешные губернаторы не награждаются за свою работу, неуспешные не обязательно снимаются с должностей», — отмечал там же ректор Российской экономической школы Сергей Гуриев.

Очевидно, что перемены назрели. Правда, никто всерьез не изучал, готовы ли губернаторы и мэры взять не себя груз ответственности за развитие собственных регионов и городов. «Многих глав территорий поза просителя вполне устраивает: выпросили денег сверху, значит, свои функции выполнили», — говорил в интервью журналу «Эксперт Урал» председатель исполкома межрегиональной ассоциации «Большой Урал» Владимир Волков. Но, так или иначе, территории, имеющие собственные «истории успеха», в России появились. И сегодня они могут стать локомотивами модернизации: их опыт лишь нужно научиться тиражировать.

 expert_789_086.jpg Фото: РИА Новости
Фото: РИА Новости

Еще один важнейший ресурс модернизации — энергия и возможности малого и среднего бизнеса, который вырос на местах, несмотря на все трудности и проблемы. Для властей такие компании пока еще terra incognita. Между тем только в тесном сотрудничестве этих двух сил можно быстро устранить накопившиеся в провинциальной жизни проблемы.

«Важнейший фактор, препятствующий инвестиционной активности, — отсутствие социального лифта для предпринимателей. Люди, которые создали свой бизнес, в том числе с нуля, достигли уровня средних компаний, иногда вышли на мировые рынки, часто не видят для себя долгосрочных перспектив работы в России. Очень тяжело противостоять коррупции, поборам со стороны местных властей, неустойчивости правил ведения бизнеса, неравным условиям конкуренции. Негде искать правды и защиты. Плюс нехватка квалифицированных кадров. Все это ведет к тому, что многие предприниматели, особенно из средних компаний, накопив определенный капитал, стараются вывести его из страны и превратиться в рантье за рубежом. Переломить эту ситуацию только за счет принятия новых, “правильных” законов не получается», — отмечал в интервью «Эксперту» руководитель департамента экономики и финансов правительства РФ Андрей Белоусов.

И на этот вызов власть уже попыталась ответить — созданием Агентства стратегических инициатив. «Впервые предпринята попытка системного улучшения предпринимательского климата мозгами и руками самих предпринимателей, тех, кто в этом климате каждый день варится. А не чиновников и не ученых экспертов, как раньше», — подчеркивал Белоусов. Если затея с АСИ окажется успешной, в России появятся десятки, а возможно, и сотни новых сильных экономических игроков. Эти игроки не будут связаны ни с административной рентой, ни с экспортом сырья. Они создадут массовый и подкрепленный их собственной экономической мощью запрос на улучшение качества государства. «Растущие средние компании заинтересованы в сотрудничестве с государством. Только оно способно создать условия для продолжения и ускорения их роста, для их перехода в категорию крупных. В этом отношении они — естественные сторонники политической стабильности и прочной власти», — подчеркивалось в статье «Прорыв по центру» (см. «Эксперт» № 21 за 2011 год).

О проблемах

«Есть одна неприятная вещь, которую регионам рано или поздно придется признать. Называется рациональное расселение. Надо честно сказать: друзья, здесь будет жизнь, а здесь не будет. Поэтому вот вам инструменты, чтобы из села переехать в Усолье, из Усолья в Березники, а из Березников в Пермь», — говорил в интервью журналу «Эксперт Сибирь» министр культуры Пермского края Николай Новичков. Оптимизация структуры расселения — одна из ключевых, масштабных и оттого мало обсуждаемых сегодня проблем страны. Между тем истоки многих наших трудностей кроются именно в советском индустриальном наследии, из которого Россия отчаянно пытается вырваться в постиндустриальную эру.

По оценке профессора Иркутского государственного технического университета Марка Мееровича, советская урбанистическая революция, кардинально преобразившая страну, особенно ее восточные регионы, была абсолютно продуманной и осознанной. СССР стремился равномерно заполнить пустующие и окраинные территории страны, для чего требовалось Россию крестьянскую превратить в Россию пролетарскую. В результате была сформирована рассредоточенная структура расселения, состоящая из опорных «соцгородов», концентрирующих промышленность, а также административные функции управления прилегающими сельскохозяйственными районами, зонами добычи природных ресурсов и транспортной инфраструктурой.

Города в этой структуре были местами добровольно-принудительного прикрепления населения к точкам трудоустройства (пропиской, трудовыми книжками, распределением и закреплением специалистов, предоставлением жилья). Но после краха СССР у людей появился выбор. И они проголосовали ногами. «Политические изменения не привели к трансформации пространственной структуры расселения, — констатирует Меерович. — Проекты советского периода исчерпали себя. Но продолжают существовать, вынуждая государство содержать те поселения, в которых уже не осталось мест приложения труда, где отсутствует система высшего и специального образования, где нет возможностей для индивидуального профессионального развития и персональной служебной карьеры».

У нас пока не сложилось понимание того, что главная функция управления — формировать правила, приоритеты развития, стимулировать конкуренцию expert_789_088.jpg Фото: РИА Новости
У нас пока не сложилось понимание того, что главная функция управления — формировать правила, приоритеты развития, стимулировать конкуренцию
Фото: РИА Новости

По оценке директора региональных программ Независимого института социального политики профессора Натальи Зубаревич, сегодня в границах одного государства — Российской Федерации — сосуществуют, по сути, четыре России. «Страна больших городов» (12 миллионников и близких им по численности Перми и Красноярска, а также, с оговорками, полумиллионники — от Томска до Саранска) и «страна средних промышленных городов» (от Тольятти до Магнитогорска) — в них проживает суммарно более половины всего населения.

Есть еще сельская Россия — лоскутное одеяло из сел и поселков с преимущественно аграрной экономикой, а также море мизерных поселений, в которых хозяйственная деятельность давно отсутствует, а градообразующими стали предприятия бюджетной сферы — школы, детсады, клубы, поликлиники или органы местного самоуправления. Люди там живут (а точнее, существуют) за счет пенсий, детских пособий, зарплаты работников бюджетной сферы, субсидий. Сочетание таких пятен на карте страны, по мнению Зубаревич, ставит под вопрос способность вертикали власти эффективно управлять государством. Ведь у этих частей разные интересы. И если первая, городская, Россия живет в глобальном мире, то, например, третья Россия до сих пор сверяет свои часы с сельскохозяйственными циклами.

Расселенческие дисбалансы, из-за которых с селами, живущими чуть ли не в средневековье, соседствуют почти постиндустриальные мегаполисы, мешают многим эффективным начинаниям. В таких условиях просто невозможно оптимально прокладывать дороги, энергетические сети, телекоммуникации и т. п. Региональные и местные власти вынуждены обеспечивать транспортную доступность всех существующих населенных пунктов, предоставлять проживающему там населению минимальный набор социальных услуг, завозить продукты питания и ГСМ, поставлять электроэнергию и тепло. Хотя перспективнее было бы разработать систему расселения, соответствующую потребностям новой экономики.

Еще в мае прошлого года Владимир Путин объявил о старте грандиозной программы «новой индустриализации», результатом которой должно стать создание 25 миллионов рабочих мест. Как справедливо отмечалось в спецдокладе Института общественного проектирования, Россия нуждается в существенном «усложнении экономики», добиться которого можно только путем масштабного и широкого развития производительных сил. Новая индустрия, а не только инновации, ставшие уже священной коровой, должна стать мощной и технологически оснащенной, иметь сложную структуру и обеспечивать удовлетворение большей части внутреннего спроса.

Индустриальный бум советских пятилеток, как было сказано выше, не только кардинально преобразил страну, но и превратил ее в сверхдержаву. Современной России необходимо запустить аналогичные процессы «конвейерного производства» перспективных компаний и проектов. Так и будут созданы эти самые 25 миллионов новых рабочих мест. Остается один вопрос: где? Очевидно, эта декларация, ставшая уже частью предвыборной программы Владимира Путина, должна быть подкреплена генеральной схемой размещения производительных сил. В основу схемы наверняка ляжет опыт тех регионов, где накоплен успешный опыт организации индустриальных парков (Калужская область, Татарстан), поскольку новая индустрия, как правило, вырастает в подобных структурах, а не на пустом месте.

Пугающая неизвестность

Привычка видеть страну лишь в вертикальном разрезе сыграла с властью злую шутку. Например, были практически утрачены навыки горизонтальной интеграции территорий и накопленный за годы ударных советских строек опыт комплексного развития макрорегионов. Между тем управление такой обширной и разнообразной территорией, как Россия, не может проходить в рамках универсальной экономической политики. «Мы понимаем, что базовым принципом остается единство налоговой системы, единство всех налоговых режимов, законодательной базы, однако нам чрезвычайно важно ускорение инвестиционного процесса, — отмечает полпред президента в Сибирском федеральном округе Виктор Толоконский. — Например, стали распространенными региональные государственные фонды развития и гарантийные фонды. Эту практику мы активно обобщаем и предлагаем, чтобы именно для регионов Сибири, где такие зоны будут создаваться, были введены некоторые повышающие коэффициенты, поскольку федеральные целевые программы рассчитываются исходя из численности населения, а оно в Сибири не так велико».

Таким образом, на новом этапе необходимы сложные порой уникальные управленческие решения. В принципе различные механизмы стимулирования регионов уже используются. Например, действуют масштабные программы поддержки Чечни и Ингушетии, начали работать механизмы господдержки бизнеса и развития инфраструктуры в Северо-Кавказском федеральном округе, развиваются особые экономические зоны и технопарки. А для создания иннограда Сколково вообще принят специальный закон, закрепивший на небольшом пятачке земли в Подмосковье особые режимы деятельности. Очевидно, что аналогичные подходы можно, например, использовать и для ускорения развития Томска (проект «ИНО-Томск-2020»), и для модернизации островного Сахалина и анклавной Калининградской области. Одно лишь включение в правовое поле понятия «городская агломерация» способно подстегнуть процессы совершенствования качества городской среды, пока сдерживаемые несовершенством межмуниципального сотрудничества.

Отказавшись от «ручного управления» региональными проблемами, федеральному центру предстоит сосредоточить внимание на других стратегических задачах. Например, на борьбе с коррупцией. Или на обеспечении равенства всех граждан перед законом (такую задачу в качестве первоочередной недавно сформулировал 41% граждан страны в ходе вциомовского опроса). В тесной спайке с местными властями нужно будет скрупулезно решать в национальном масштабе и пресловутый квартирный вопрос, проблемы качества образования, здравоохранения, строительства новой инфраструктуры.

«У нас пока не сложилось понимание того, что главная функция управления — формировать правила, приоритеты развития, стимулировать конкуренцию. Пока же государственные органы стремятся наделить себя все большими полномочиями, рулить экономикой. Они должны не рулить, а писать правила движения», — говорит Виктор Толоконский. Государство, следуя этой логике, должно заниматься «принуждением к инновациям» губернаторов и мэров, естественно, используя для этого и кнуты в виде жестких нормативов, и пряники в виде различных стимулов. Вполне показательной санкцией было бы, например, расформирование какого-нибудь хронически отстающего региона с вытекающим отсюда понижением в статусе местного истеблишмента. Работы хватит всем — главное, как в хорошей корпорации, правильно распределить обязанности. «Кто больше заинтересован в создании условий для развития на местах? Местные руководители. Тогда почему мы не можем им доверять?» — говорил на заседании рабочей группы по децентрализации Дмитрий Козак. Действительно, почему?

В подготовке материала принимал участие Николай Проценко