Есть у реформы начало, нет у реформы конца

Похоже, власти, не афишируя это официально, разворачивают идущую последние десять лет реформу электроэнергетики с либерального направления в сторону госкапитализма. Это импульсивная реакция на скопившийся клубок проблем в системообразующей отрасли российской экономики

Фото: РИА Новости

Электроэнергетика была в фокусе внимания властей и общественности все последние двадцать лет, что неудивительно — это фундамент всей экономики, и фундамент капитальный, тут что ни проект, так на десяток миллиардов долларов, что ни проблема, так национального масштаба. Десятилетие назад была запущена рыночная реформа монополии, оставшейся нам от советской власти, — РАО «ЕЭС России». И уже четыре года отрасль живет, как заявляется, в полностью рыночном формате.

Между тем чуда, которое нам обещал Анатолий Чубайс, главный идеолог и исполнитель этой реформы, не произошло. Не случилось, например, того притока инвестиций в отрасль, который ожидался, хотя дело и сдвинулось с мертвой точки. При этом, противоположно заявлениям реформаторов, так и не заработали полноценные рыночные механизмы, и вместо одной глобальной государственной монополии, с которой регулирующим органам 10–15 лет назад удавалось управляться, появилось множество локальных частных монополий. Их неконтролируемая деятельность мгновенно привела к опережающему и неожидаемо быстрому росту тарифов для промышленности — в ключевых российских регионах они существенно превысили американский уровень и вплотную подобрались к европейскому. Особенно велики проблемы в сетевом хозяйстве, владельцы которого на местном и региональном уровнях вместо развития сетей оказались в состоянии лишь эксплуатировать свое монопольное положение. Бессистемная и непродуманная передача управленческой власти в отрасли из рук профессионалов-энергетиков в руки финансистов и гарвардских мальчиков-менеджеров привела к резкому росту техногенных рисков и к реальным авариям, отключениям и нештатным ситуациям. Ставка на привлечение в отрасль крупных стратегических инвесторов вызвала расслоение генерирующих активов на привлекательные с точки зрения отбивания инвестиций и прочие, которые как были, так и остались рассадником застоя. В итоге во многих таких «непривлекательных» регионах хроническая недоинвестированность генерации привела к резкому падению качества тока, его напряжения и частоты.

В общем, если до начала реформы отрасль была донором всей российской экономики, то теперь ситуация ровно обратная — энергетики, как вампиры, выкачивают из промышленности и бизнеса всю сверхприбыль, при этом не демонстрируют ни осязаемых и общественно-полезных результатов такой деятельности, ни берут ответственности «за всю поляну».

Основной реформатор электроэнергетики Анатолий Чубайс уже давно умыл руки, «соскочил» с отрасли и не собирается отвечать за последствия проведенной им реформы. Но если не Чубайс, то кто? Ответ, в принципе, известен: электроэнергетику последние годы курирует и. о. вице-премьера Игорь Сечин. На прошлой неделе с его подачи произошло два интересных и показательных события. Во-первых, им была поставлена цель создания единой национальной сетевой компании на базе активов государственной ФСК ЕЭС (владеет магистральными сетями высокого напряжения) и формально частного Холдинга МРСК (управляет распределительными сетями низкого напряжения). Во-вторых, им же одобрено поглощение государственной «Интер РАО ЕЭС» региональной частной генерирующей компании «Башкирэнерго».

Тенденция огосударствления налицо. Весь вопрос в том, насколько далеко готовы власти пройти по этому пути.

Хотели как лучше

Советская энергосистема, централизованная и находящаяся под полным государственным контролем, считалась одним из непревзойденных в мире достижений СССР. Однако рыночные преобразования начала 1990-х нанесли по ней сокрушительный удар. Коллапсировавшая промышленность начала задерживать платежи за электричество, население платило недостаточно исправно, некоторые гособъекты вроде воинских частей не платили вообще. До РАО ЕЭС в виде живых денег доходило только около пятой части стоимости электричества, такая же часть стабильно не оплачивалась, остальное покрывалось бартером. Платежную дисциплину удалось наладить лишь к 2003–2005 годам через жесткие меры и отключения всех категорий неплательщиков, вплоть до ракетных частей и больниц с несколькими смертями на операционном столе. Однако оборвавшийся в начале 1990-х инвестиционный процесс так и не был запущен, на фоне экономического роста зашла речь о так называемом «кресте Чубайса» — в честь автора идеи, известного политика и тогдашнего главы РАО ЕЭС.

Рост спроса на электричество в сочетании с постепенным выбытием устаревших мощностей должен был привести к критическому для рынка превышению спроса над возможностями генерации, которое должно было наступить в 2006–2007 году (см. график 1). Опасения особенно проявились в «предапокалипсическом» 2006 году, когда спрос на электричество скакнул сразу аж на 4,8%. Основной идеей реформы, продвигаемой Чубайсом, стала передача энергоактивов в руки крупного частного капитала, в первую очередь серьезных отраслевых инвесторов. Именно они должны были запустить инвестиционный процесс, в первую очередь в генерации. Параллельно ожидалось, что новые рачительные собственники смогут заняться модернизацией энергосистемы, сделают ее более эффективной и надежной. Главным инструментом стал раздел видов энергетической деятельности на конкурентные генерацию (с распродажей госактивов) и сбыт, а также неконкурентное магистральное сетевое хозяйство под контролем государства.

Надо сказать, что российская реформа в целом оказалась в русле мировых тенденций, в 1990-е годы схожие по идеологии преобразования начались едва ли не во всех странах с развитыми энергосистемами, но в очень важных деталях их последствия серьезно разошлись с нашими.

Вышло как всегда

Сторонников реформы, позитивно оценивающих ее конечный результат, безусловное меньшинство. Если не считать вождя реформы, это в основном инвестиционные аналитики. «Инвесторы пришли», «возникло много “голубых фишек”» — приблизительно такова их логика. Действительно, в ходе массовой распродажи покупатели нашлись практически на все энергетические активы, цены покупки оказались более-менее близки к мировым аналогам. В некоторых случаях конкуренция между покупателями привела к очень выгодному для государства росту стоимости лотов. Один из ярких эпизодов — конкуренция между «Норникелем», итальянской Enel и «Газпромом», которая подняла стоимость ОГК-3 вдвое, с полутора до трех миллиардов долларов.

Но это достижение, в общем-то, виртуальное, ведь приход инвесторов лишь средство, а не цель. Позволило ли оно запустить полноценный инвестиционный процесс, а не его спекулятивную эмуляцию? Ответ на этот вопрос уже не так однозначен.

Планы по строительству новых энергогенерирующих и сетевых мощностей были четко зафиксированы в «Генеральной схеме по развитию энергетики до 2020 года», параллельно в ходе сделок купли-продажи активов новые собственники приняли на себя юридические обязательства по инвестициям в строительство или в модернизацию конкретных объектов в совершенно определенные сроки. На первом этапе, в 2007–2009 годах, инвестиционная программа провалилась полностью — реальные объемы инвестиций и ввода новых мощностей отстали от плановых едва ли не на порядок. Это при том, что новым владельцам для целевого инвестиционного использования возвращалась значительная часть средств, потраченных в ходе сделки по приобретению активов, и средства от допэмиссий акций. Сказались и объективные причины, в частности экономический кризис, который привел к спаду энергопотребления и сделал новое строительство бессмысленным, и субъективная алчность частного бизнеса, когда уже в самом начале приватизации собственники нецелевым образом использовали полученные ими инвестиции.

В последние два года ситуация изменилась (см. график 2), инвестиционная деятельность активизировалась во всех сегментах отрасли и стала больше соответствовать плановым показателям. Этому способствовали и давление властей, и секвестр обязательств в рамках генсхемы. Правда, источники средств, привлеченных для создания новой генерации, не самые качественные: свои деньги собственники вкладывали неохотно, многим пришлось активно использовать кредитные ресурсы, резко подорожавшие во время мирового финансового кризиса.

Главным провалом реформы, который признают даже ее сторонники, стал существенный рост стоимости электроэнергии и тепла, которые за прошедшие пять лет поднялись в цене более чем вдвое. Он, в общем-то, не выглядит чем-то уникальным для национальной экономики. Например, мазут и природный газ — основные виды топлива тепловых электростанций — за то же время подорожали еще больше, в 2,5 и 2,7 раза.

Рост стоимости энергоносителей определил увеличение стоимости электричества приблизительно на треть, а вот остальная часть прироста — это уже чистая заслуга самих энергетиков. Заслуга крайне сомнительная, ведь среди ожидаемых итогов реформы, напомним, были организация конкуренции и повышение эффективности работы отрасли, а тут лакмусовая бумажка — уровень себестоимости и отпускная цена электроэнергии. В итоге реформа нанесла сокрушительный удар по отечественной экономике, электроэнергия стала неоправданно дорогой, а в экспертной среде сложилось мнение, что дальше будет только хуже (см. график 3).

В довершение отметим еще одно обстоятельство. Резко обострилась ситуация с подключением новых потребителей, в первую очередь промышленных, оно стало беспрецедентно затратным. По результатам исследования Института проблем естественных монополий, на 2010 год удельная стоимость подключения в расчете на 1 кВт мощности составила полторы тысячи долларов, в то время как в остальных странах либо подключают вообще бесплатно, либо стоимость варьируется в диапазоне от 50 до 200 долларов. По этому показателю Россия оказалась самой затратной энергодержавой мира!

Возникает закономерный вопрос: а не стало бы двукратное увеличение цены более чем достаточным для организации показательного инвестиционного процесса в прежней структуре — РАО «ЕЭС России», но только с меньшими затратами и для потребителей, и для покупателей? Стоит он особенно остро с учетом того, что отраслевые профессионалы единодушно негативно оценивают происходящие изменения в надежности работы энергосистемы. Весьма серьезный ущерб имиджу реформы нанесли блэкауты, случившиеся за годы ее проведения в Москве, Подмосковье и Петербурге, а также авария на Саяно-Шушенской ГЭС. По словам бывшего замминистра энергетики Виктора Кудрявого, «продолжительность отключений даже у лучшей сетевой компании выросла на порядок — до 600 минут».

Системная реакция

Накопленные в ходе реформы электроэнергетики проблемы власти решают как могут — нерыночным путем. В отрасли наступает новая эпоха — абсолютного доминирования государства.

На это указывает, например, попытка объединения активов ФСК ЕЭС и Холдинга МРСК. Это облегчит управление сетевым сектором, но сведет на нет задуманное привлечение в сети инвесторов. «Корпоративные решения, корпоративная структура будут обсуждаться, но на этом этапе в целях сохранения работы и обеспечения энергобезопасности обе компании будут работать в рамках нынешних структур с выходом на единую национальную сетевую компанию», — сообщил СМИ исполняющий обязанности вице-премьера России Игорь Сечин. Иных данных об этом, безусловно, крайне важном для отрасли решении пока нет.

Зато более понятен другой механизм, посредством которого в электроэнергетике снова восстановится доминирование государства, — растущая как на дрожжах и контролируемая государством «Интер РАО ЕЭС», которая уже стала третьей крупнейшей по установленной электрической мощности компанией России и крупнейшей сбытовой энергоструктурой.

Последняя сделка «Интер РАО» — поглощение «Башкирэнерго», одной из четырех не зависимых от РАО ЕЭС энергокомпаний. «Интер РАО» приобретет у владельца, АФК «Система», 40% акций «Башкирэнерго» за 14 млрд рублей, после чего компания будет разделена на две части: «Башэнергоактив», за которым будут закреплены генерация, и Башкирскую электросетевую компанию. В результате сделки «Интер РАО ЕЭС» аккумулирует контрольный пакет акций «Башэнергоактива» и присоединит его к себе.

«Эта сделка — часть долгосрочной стратегии развития группы “Интер РАО ЕЭС” и, в частности, расширения сегмента тепловой генерации, — заявил председатель правления компании Борис Ковальчук. — По ее итогам установленная мощность электростанций группы увеличится на 4,2 гигаватта». Поглощение не изменило позицию «Интер РАО» в табеле крупнейших генерирующих компаний России (см. график 4), однако резко сократило отставание от нынешних лидеров — «Русгидро» и «Газпром энергохолдинга». Отметим, что на долю четырех крупнейших игроков в российской генерации, которые либо прямо, либо косвенно контролируются государством, приходится уже 55% установленной мощности всей российской энергетики.

В октябре 2009 года у Владимира Путина на столе лежало письмо Сечина, где тот просил усилить роль государства в электроэнергетике и ее регулировании и передать оставшиеся у государства и госкомпании крупные пакеты акций в управление и владение «Интер РАО ЕЭС». Премьер через какое-то время ответил согласием, и с тех пор процесс роста «Интер РАО ЕЭС» уже не останавливался. В конце 2009 года исполняющим обязанности председателя правления компании стал 32-летний Борис Ковальчук, сын Юрия Ковальчука, совладельца банка «Россия» и друга премьера. С этого момента поступь «Интер РАО» как собирателя энергоактивов стала по-настоящему мощной.

Так, в ее состав попала ОГК-1 — последняя среди генерирующих компаний, продаваемых инвесторам в ходе реформы, на которую покупателей так и не нашлось. Похожая ситуация с ОГК-3, тоже доставшейся «Интер РАО». Инвесторы (акционеры «Норильского никеля») отказались от своего первоначального желания развивать компанию и обменяли ее на долю в «Интер РАО». А желание пропало после того, как акционеры «Норникеля», контролируя «кэш» ОГК-3, продали ей по завышенной цене 25% акций «Русиа Петролеум». И у третьего крупного актива «Интер РАО», ТГК-11, похожая биография. На эту компанию претендовала группа Е4 Михаила Абызова, экс-менеджера РАО «ЕЭС России». В мае 2008 года группа Е4 купила госпакет ТГК-11, но с отсрочкой оплаты. Однако покупатель так и не смог договориться с «Роснефтью», другим крупным совладельцем ТГК-11, и отказался от сделки.

И вот покупка «Башкирэнерго». В отличие от предшествующих сделок у этого актива были полноценные владельцы и планы на развитие. «Башкирэнерго» создана усилиями местных элит еще до акционирования РАО «ЕЭС России» и имела, таким образом, статус независимой от монополии (наряду с «Иркутскэнерго», «Татэнерго» и «Новосибирскэнерго»). Ее нынешний владелец — АФК «Система» получила ее в качестве довеска к приобретенным нефтяным и нефтехимическим активам Башкирии, однако вплоть до 2010 года планировала сформировать на ее базе стратегию развития своего электроэнергетического сектора. По цитатам в СМИ исполнительного вице-президента компании Петра Безукладникова, «Система» готовила амбициозный план консолидации энергетических активов с целевым показателем суммарной установленной мощности в 20 ГВт. «20 гигаватт — это входной билет в пул крупных игроков, таких, как, например, “РусГидро”», — говорил в 2009 году г-н Безукладников. По всей видимости, к 2012 году амбиции АФК «Система» в электроэнергетическом бизнесе сильно уменьшились. «В 2011 году государство предприняло рад шагов по сдерживанию роста цен на электроэнергию для конечных потребителей, включая как долю генераторов, так и долю сетей, — комментирует старший аналитик по электроэнергетике ING Bank Игорь Гончаров. — Это оказало негативное влияние и на прибыль энергетиков, и на восприятие рисков, связанных с инвестициями в отрасль». То есть государство стало активнее вмешиваться в энергетический бизнес и ценообразование. Поскольку при этом темпы, с которыми двигались тарифы на природный газ, сжигаемый энергетиками, превосходили темпы движения тарифов на электричество, прибыли в отрасли стали падать, и инвестиции в электроэнергетику показались «Системе» менее привлекательными, чем раньше.

Экибастузская ГРЭС-2, наполовину принадлежащая «Интер РАО ЕЭС», известна самой длинной в мире (420 м) дымовой трубой expert_803_022.jpg Фото: ИТАР-ТАСС
Экибастузская ГРЭС-2, наполовину принадлежащая «Интер РАО ЕЭС», известна самой длинной в мире (420 м) дымовой трубой
Фото: ИТАР-ТАСС

Случай с «Системой» в очередной раз показал, что российская электроэнергетика перестает быть интересной частным инвесторам. Кроме упомянутых, были и попытки Леонида Лебедева, владельца группы «Синтез», избавиться от купленной им ТГК-2 в надежде на перепродажу немецкой RWE. Основной владелец энергокомпании «Квадра» Михаил Прохоров, если судить по его публичным заявлениям, тоже вышел бы из электроэнергетики при первой же возможности. Виктор Вексельберг, основной бенефициар «КЭС-холдинга», недавно предпринял усилие избавиться от своих электроэнергетических активов, сдав их «Газпрому» и получив за них миноритарную долю «Газпром энергохолдинга». Не делали попыток выйти из электроэнергетики только «ЛУКойл» и СУЭК, которые имеют очевидную синергию от наличия внутри холдингов одновременно и электроэнергетических, и снабжающих их топливом добывающих активов.

Освободившееся место по исходе частного российского капитала из отрасли, как видим, легко занимает «Интер РАО ЕЭС».

Двуглавая оппозиция

По приводимым доводам экспертное сообщество, которое (за исключением разве что спекулянтов-биржевиков) оценивает результаты реформы электроэнергетики отрицательно, можно разделить на два оппонирующих лагеря.

В первый лагерь входят в первую очередь представители советской школы — чиновники, энергетики-практики и ученые, самый яркий и активный из них — известный сторонник централизованной модели развития отрасли Виктор Кудрявый. Они акцентируют внимание на том, что в советские времена и даже в 1990-е годы отечественная энергосистема оставалась весьма надежной и эффективной даже по мировым меркам. По их мнению, для отрасли и страны в целом предпочтительным является централизация управления энергетическим хозяйством, которая обеспечивает и минимизацию издержек за счет эффекта масштаба, типовых решений, и высокую надежность работы системы за счет единой управленческой вертикали, отсутствия конфликта интересов.

Второй лагерь образуют рыночно ориентированные специалисты либеральных воззрений, а типичный представитель здесь генеральный директор Института проблем естественных монополий Юрий Саакян. Они уверены, что сама идея реформирования отрасли, приватизации активов и выделения конкурентных бизнесов правильна. По их мнению, проблема реформы — в ошибочном целеполагании и проблемном исполнении, откат назад не имеет смысла, а вот серьезные корректировки нужны. Ключевой задачей должно стать вовсе не новое строительство и привлечение инвестиций, а удешевление электроэнергии, и эта задача может быть решена только за счет развития конкурентной среды (см. «Осталось подумать о потребителе»).

Хотя заявления о достижениях и превосходных свойствах отечественной системы во многом вполне обоснованны, переход к старым принципам строения энергетического хозяйства все же кажется сомнительным. Бывшие советские энергоактивы уже третье десятилетие работают в условиях рыночной, а не плановой экономики, новые реалии не позволяют полностью рассчитывать на возврат старых преимуществ. Институционально реформа уже завершена, в ней самой заложены механизмы «невозврата». Так, пересмотр режима либерализации рынка в инвестиционных контрактах, заключенных с новыми собственниками энергоактивов, рассматривается как форс-мажор, позволяющий им отказаться от исполнения своих обязательств, а закон «Об электроэнергетике» прямо запрещает госрегулирование цен в секторе начиная с 2011 года. Кардинальное изменение этих ключевых правил игры нанесет серьезный удар имиджу рыночно ориентированной державы и инвестиционной привлекательности России, так что власти вряд ли на него пойдут. Вместо юридической централизации и реприватизации сейчас идет речь о ползучем огосударствлении и усилении роли контролируемых государством компаний во всех сегментах отрасли. Такая тенденция не кажется адекватной проблемам отрасли. Образчик — функционирование газовой отрасли, где сохраняется монополия «Газпрома». Ее можно заподозрить в устойчивости и надежности, но никак не в экономической эффективности. Цены на газ растут у нас еще быстрее, чем на электричество, да и того госкомпании мало.

И хотя на первый взгляд нынешние меры «от Сечина» близки идеям лагеря советской централизации электроэнергетики, все же нельзя говорить, что эта оппозиция реформе «по Чубайсу» побеждает. Ведь принимаемые властями решения носят импульсивный характер, вроде как стало горячо — отдернул руку. А по-другому власти сейчас делать просто не умеют. Честно говоря, нам слабо верится, что в предстоящих баталиях за электроэнергетику победит одна из сторон. Первая — по причине прямолинейности предлагаемых мер, вторая — из-за сложности восприятия и интеллектуальной трудоемкости исполнения властями предлагаемых решений.

Они свое возьмут

Компания «Интер РАО ЕЭС» продолжит расти, равно как и ее влияние на отрасль, особенно если учесть, что она владеет не только генерацией, но и крупными сбытовыми компаниями. Однако огосударствления как такового не получится, поскольку деятельность этой компании устроена таким образом, что рано или поздно в нее будут вплетены серьезные частные интересы.

Судите сами. Схема роста «Интер РАО» выглядит так: компания собирает активы на своем балансе в обмен на свои акции. В итоге структура ее акционерного капитала постепенно размывается среди множества интересантов (см. график 5). Уже следующая крупная сделка по покупке частного актива приведет к тому, что доля прямого участия государства в капитале компании будет менее 50%. А это значит, что тогда она перестанет так же чутко откликаться на импульсивные действия чиновников и окажется вовлеченной в более замысловатые игры. Среди потенциальных бенефициаров таких игр можно сразу же указать на компании, ассоциированные с именами бизнесменов Бориса Ковальчука и Геннадия Тимченко. Через Бориса Ковальчука как председателя правления «Интер РАО ЕЭС» и так уже проходят все самые важные решения «Интер РАО», а подконтрольный Геннадию Тимченко и Леониду Михельсону «НоваТЭК» выступает основным поставщиком топлива для электростанций «Интер РАО», опередив «Газпром». В таком случае может оказаться, что царящие сейчас в отрасли хаос вкупе с не поспевающим за вызовами времени ручным управлением будут выгодны магнатам новой волны. А дальнейшее огосударствление отрасли станет лишь формальной мерой и в итоге будет играть на руку приближенному к власти крупному капиталу.

В подготовке материала принимал участие Андрей Виньков

Компания «Интер РАО» была создана в 1997 году в ходе реформы как экспортное подразделение РАО «ЕЭС России». Тогда никто и предположить не мог, что на базе этой структуры возникнет генерирующий гигант.

С 2005 года «Интер РАО» начинает методично приобретать контрольные пакеты акций генерирующих предприятий сначала в ближнем и дальнем зарубежье (Молдавской и Экибастузской ГРЭС, турецкой TGR Enerji), а с 2007 года — внутри России, в основном новых и строящихся станций (Сочинской ТЭС, Северо-Западной ТЭЦ, Ивановских ПГУ, Калининградской ТЭЦ-2). Но даже тогда не казалось, что из «Интер РАО» вырастет что-то путное, поскольку единой стратегической линии за этими приобретениями не просматривалось.

Переломным для компании стал 2009 год, когда неформальный куратор российской нефтянки Игорь Сечин стал еще и куратором всего ТЭКа в целом и «Интер РАО ЕЭС» — в частности.